辽宁省国土规划管理办法
辽宁省人民政府
辽宁省国土规划管理办法
辽宁省人民政府令第225号
《辽宁省国土规划管理办法》业经2009年3月2日辽宁省第十一届人民政府第18次常务会议审议通过，现予公布，自2009年5月1日起施行。
省 长 陈政高
二○○九年三月十六日
辽宁省国土规划管理办法
第一条 为了加强国土规划管理，有效保护和合理开发利用国土资源，促进经济社会与人口、资源与环境的协调发展，根据国家有关规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称国土规划，是指根据国家和省发展战略，以及规划区域的自然、经济、社会资源和环境条件，按照规定程序制定的全省或者省内一定区域国土空间开发与布局的总体安排。
国土规划分为综合国土规划、专项国土规划和特定区域国土规划。
第三条 本办法适用于我省行政区域内国土规划的管理活动。法律、法规另有规定的，从其规定。
第四条 国土规划的制定和实施，应当遵循从实际出发、统筹兼顾、开发利用与治理保护相结合的原则，正确处理全局利益与局部利益、近期建设与长远发展的关系，实现经济效益、社会效益、资源效益和环境效益的统一。
第五条 省、市、县（含县级市、区，下同）国土资源行政主管部门负责本行政区域内国土规划管理工作。
发展改革、建设、环境保护等政府有关部门按照各自职责，做好国土规划管理的相关工作。
第六条 政府鼓励、支持国土规划科学技术研究和国土规划先进技术的推广应用，提高国土规划实施及监督管理的效能。
第七条 单位和个人应当遵守经依法批准并公布的国土规划，服从规划管理。
任何单位和个人有权向国土资源行政主管部门或者其他政府有关部门举报或者控告违反国土规划的行为。
第八条 综合国土规划是省土地利用总体规划、城镇建设规划、矿产资源总体规划等规划在国土资源利用和国土空间布局等方面的基本依据。综合国土规划应当与国民经济和社会发展规划相协调。
第九条 省政府应当组织有关部门编制综合国土规划、专项国土规划和特定区域国土规划。
特定区域国土规划应当按照综合国土规划要求，编制重点开发区域规划。
第十条 综合国土规划应当包括下列主要内容：
（一）国土资源和环境的综合评价；
（二）社会经济现状分析和发展预测；
（三）国土开发整治的任务和目标；
（四）国土资源开发的规模、布局和步骤；
（五）基础设施建设空间布局和城镇空间布局；
（六）地域分工和综合开发的重点地区；
（七）国土开发整治重大项目的安排；
（八）国土综合整治重点区域；
（九）禁止和限制开发的地域范围；
（十）实施国土规划的政策和措施；
（十一）需要纳入综合国土规划的其他内容。
第十一条 专项国土规划的内容，根据综合国土规划的具体要求确定。
第十二条 特定区域国土规划应当包括综合国土规划内容和下列主要内容：
（一）人口、资源、经济增长等综合分析预测；
（二）区域发展框架；
（三）区域地震地质区划；
（四）城镇体系及主要城市的功能定位；
（五）需要统筹建设的重大工程；
（六）区域协调机制；
（七）需要纳入特定区域国土规划的其他内容。
第十三条 国土规划应当在国土规划纲要的基础上编制。
国土规划纲要应当根据国土规划任务需要和规划区的实际情况编制。国土规划纲要经省政府组织有关部门和专家论证并经国务院国土资源行政主管部门审议通过。
第十四条 编制国土规划，应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境和行政区划等基础资料。
省、市、县政府有关主管部门应当根据编制国土规划的需要，及时提供有关基础资料。
第十五条 国土规划报送审批前，省国土资源行政主管部门应当依法将国土规划草案予以公告，召开听证会，听取公众的意见。公告的时间不得少于30日。
编制国土规划应当充分考虑公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
第十六条 国土规划报送审批前，省国土资源行政主管部门应当组织专家和政府有关部门进行论证审查，并形成论证审查意见。未通过论证审查的，不得报批。
论证审查专项国土规划时，专项国土规划领域以外的相关专家人数应当不少于参加论证审查专家总人数的1/3。
第十七条 报送审批国土规划审批手续时，应当报送下列材料：
（一）国土规划文本、图集及编制说明；
（二）专家和有关部门的论证审查意见；
（三）需要提交的其他材料。
第十八条 国土规划由省政府报国务院并按照国家规定的审批权限履行审批手续。
第十九条 国土规划经批准后，由省政府公布。法律、法规规定不得公开的内容除外。
第二十条 国土规划的规划期限一般为25年。分为近期规划、中期规划和远期规划。
国土规划可以对国土更长远的发展作出预测性安排。
第二十一条 有下列情形之一，应当对国土规划进行修订：
（一）全国国土规划发生变更需要修订国土规划的；
（二）行政区划调整需要修订国土规划的；
（三）因国民经济和社会发展规划要求确需修订国土规划的；
（四）因国务院和省政府批准重大建设工程确需修订国土规划的；
（五）经评估需要修订国土规划的；
（六）法律、法规规定应当修订国土规划的其他情形。
第二十二条 修订国土规划，由省国土资源行政主管部门提出修订方案，经评估论证后，报省政府组织修订。国土规划的修订，应当按照国家规定的审批权限履行审批手续。
第二十三条 市、县政府应当根据当地经济社会发展水平，有计划、分步骤地组织实施国土规划。
第二十四条 省国土资源行政主管部门应当根据国土规划，会同政府有关部门分阶段制定国土开发整治实施方案，明确国土开发整治重大工程建设的时序、开发方向和空间布局。
国土开发整治实施方案经省政府批准后，由市、县政府及有关部门按照方案要求组织实施。
第二十五条 实行国土资源调查统计和监测制度。省国土资源行政主管部门应当组织建立和完善全省统一的国土资源开发利用地理信息系统，对国土资源调查和监测数据实行信息化管理，实现信息共享。
国土资源行政主管部门拟定的统计调查项目，应当依法报同级政府统计部门审批或者备案。定期将国土资源调查统计结果和监测数据报上一级国土资源行政主管部门，抄送同级政府统计部门。
政府其他有关部门和有关监测机构，应当及时向当地国土资源行政主管部门提供国土资源监测数据。
第二十六条 省、市、县国土资源行政主管部门应当组织政府有关部门和专家定期对本行政区域内国土规划实施情况进行评估，评估结果作为修改国土规划的依据。
第二十七条 省、市、县政府及其国土资源行政主管部门应当加强对国土规划实施的监督检查。
监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。
第二十八条 国土资源行政主管部门对国土规划的实施情况进行监督检查时，有权采取下列措施：
（一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；
（二）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；
（三）责令有关单位和人员停止违反有关国土规划法律、法规和规章的行为。
第二十九条 国土资源行政主管部门在查处违反本办法规定的行为时，对应当给予行政处分的国家机关工作人员，依法向监察机关提出处分建议。
第三十条 违反本办法规定，国土资源行政主管部门及其他政府有关部门，有下列情形之一，造成严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）国土规划报送审批前，未组织专家和有关部门进行论证审查，并形成论证审查意见以及未通过论证审查报批的；
（二）未按照国家规定的审批权限履行审批手续修订国土规划的；
（三）不依法实施监督检查的；
（四）发现违法行为不予查处的；
（五）有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。
第三十一条 违反本办法规定的其他行为，按照有关法律、法规和规章的规定实施处罚。
第三十二条 本办法自2009年5月1日起施行。
不得强迫自证其罪与“应当如实回答”的关系
——以法律解释方法为工具
新修订的刑诉法第五十条规定了“不得强迫任何人证实自己有罪”，即不得强迫自证其罪制度——任何人对可能使自己受到刑事追诉的事项有权不向当局陈述，不得以强制程序或者强制方法迫使任何人供认自己的罪行或者接受刑事审判时充当不利于自己的证人。而刑诉法第一百一十八条第一款和第二款规定“侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，应当首先讯问犯罪嫌疑人是否有犯罪行为，让他陈述有罪的情节或者无罪的辩解，然后向他提出问题。犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答。但是对与本案无关的问题，有拒绝回答的权利”、“侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，应当告知犯罪嫌疑人如实供述自己罪行可以从宽处理的法律规定。”当面对犯罪嫌疑人时，两条规定的适用是否存在冲突成了一个颇为值得研究的问题。本文中，笔者将主要从法律解释的角度对这一问题进行分析探讨。
对于新刑诉法中同时规定不得强迫自证其罪与“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答”规则（下称“应当如实回答”规则）的现状，一些学者表示二者并不冲突，如陈卫东教授认为：“保持沉默不等于抗拒。真正的抗拒，是嫌疑人在确凿充分的证据面前仍然不认罪，或者避重就轻、推卸责任，甚至嫁祸于人。坦白从宽强调的是，嫌疑人作出真实自愿的供述，法律对他进行宽缓的处理，所以两者并不矛盾。”但是笔者认为，对于“应当如实回答”规则是可以从两个角度进行解释的，即“应当如实回答”中的“应当”强调“如实”还是强调“回答”。如果“应当”强调的是“如实”，那么从这一法条的规定中就间接推断出犯罪嫌疑人有选择回答或不回答侦查人员提问的权利。即如果对于“侦查人员的提问”，犯罪嫌疑人选择“回答”，那么就应当“如实回答”，如果犯罪嫌疑人不想回答问题，就可以保持沉默，也就不用遵守“应当如实回答”的规定。这一种解释是强调犯罪嫌疑人有选择回答和不回答问题的自由，但如果犯罪嫌疑人选择了回答问题，那么就必须如实回答。如果对该条文内容采用此种解释，那么不得强迫自证其罪与“应当如实回答”规则之间就不存在矛盾。但如果从另一个角度进行解释，即“应当”强调“回答”的话，二者之间的矛盾就出现了。既然犯罪嫌疑人对侦查人员的提问“应当”回答，那么犯罪嫌疑人就没有保持沉默的权利。也就是说犯罪嫌疑人必须回答侦查人员的提问，并且要如实回答提问。如果采用这种解释，不得强迫自证其罪与“应当如实回答”规则之间就产生了矛盾。
而解释该条文内容时究竟从以上哪一个角度进行解释，笔者认为这要从法理上进行研究。在法理学领域，对法律规则的解释有多种解释方法。通说认为法律解释方法的位阶是文义解释、体系解释、主观目的解释、历史解释、比较解释和客观目的解释，当然上述位阶顺序并不是绝对的。在对“应当如实回答”规则进行解释过程中，既然文义解释发生了冲突，就应该进一步对该规则进行体系解释。体系解释是指根据刑法条文在整个刑法中的地位，联系相关法条的含义，阐明其规范意指的解释方法。根据体系解释，刑诉法第一百一十八条第一款中，在“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答”这一条文之后是“但是对与本案无关的问题，有拒绝回答的权利”。分析后一条文的内容，可以发现“拒绝”对应的是“回答”，以此类比，通过后一条文的内容可以推断出“应当如实回答”中的“应当”强调的是“回答”。这样的话，结合上文的论述，就证明不得强迫自证其罪与“应当如实回答”规则之间是有矛盾的。但是从第一百一十八条第二款的规定可以推导出既然犯罪嫌疑人如实供述罪行可以从宽处理，那么，如果犯罪嫌疑人不想从宽处理就可以保持沉默或者不如实供述。因此从这一款规定来看，“应当如实回答”中的“应当”强调的是“如实”。如果根据第二款来解释“应当如实回答”的话，不得强迫自证其罪与“应当如实回答”规则之间的矛盾又消除了。
对于“应当如实回答”中“应当”强调的到底是“如实”还是“回答”这一问题，笔者认为，“应当”在条文中应该强调的是“回答”。因为新刑诉法第一百一十八条第一款的规定为旧刑诉法中第九十三条的规定。旧刑诉法中并没有不得强迫自证其罪规则，也没有新刑诉法第一百一十八条第二款的规定。因此旧刑诉法第九十三条的立法目的是要求犯罪嫌疑人面对侦查人员的提问时，必须回答并且如实回答问题，并不享有沉默的权利。在新刑诉法中，新增加第一百一十八条第二款的规定是为了照应第五十条引入的不得强迫自证其罪规则。因为第一百一十八条第二款的适用并不违背不得强迫自证其罪的规定，反而二者可以相互配合适用。但由于立法者的疏忽，其并没有对原有第九十三条进行修改而直接将其作为新法第一百一十八条第一款，从而导致不得强迫自证其罪规则与“应当如实回答”规则出现矛盾。为解决这一矛盾，笔者建议在下次刑诉法修改中将第一百一十八条第一款改为：“侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，应当首先讯问犯罪嫌疑人是否有犯罪行为，让他陈述有罪的情节或者无罪的辩解，然后向他提出问题。犯罪嫌疑人有回答或拒绝回答的权利。”
在目前的情况下，不得强迫自证其罪与“应当如实回答”规则虽然有矛盾，但并不是不可以在司法实践中适用。要论证这一论点，就要结合整个刑诉法条文的内容进行体系解释。本次刑诉法修改中，立法者在总则编证据一章中第五十条规定了不得强迫自证其罪规则。同时在分则篇侦查一章第一百一十八条第一款中规定“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答”。在体系上，不得强迫自证其罪规则规定在总则中，而“应当如实回答”规则规定在分则中，所以从二者在刑诉法条文中所处的位置可以推断出不得强迫自证其罪规则的效力优先于“应当如实回答”规则。这样的话，虽然不得强迫自证其罪与“应当如实回答”规则之间有矛盾和冲突之处，但既然二者之间在适用上存在位阶的不同，二者之间的矛盾在适用法条规定时也就可以忽略，而直接适用位阶较高的规则。
为进一步补强不得强迫自证其罪规则在效力上优先于“应当如实回答”规则的论断，笔者再运用目的解释和比较解释对二者进行分析。目的解释是指“根据刑法规范的目的，阐明刑法条文真实含义的解释方法。”立法者之所以在本次刑诉法修改中引入不得强迫自证其罪规则，一个重要的目的是为了改变传统讯问犯罪嫌疑人过程中过分重视口供的现象，力求引导办案人员树立“重证据，轻口供”的观念，让办案人员把更多精力放在犯罪现场勘查、勘验和司法鉴定等方面，运用技术等手段寻找证据。从这一目的中，也可以推断出立法者支持犯罪嫌疑人在面对侦查人员讯问时享有沉默权。同时通过上文的论述得知，立法者在第一百一十八条中加入的第二款，又间接支持了侦查人员不得强迫犯罪嫌疑人自证其罪这一规则。
比较解释是指“将刑法的相关规定或外国立法与判例作为参考资料，借以阐明刑法规定的真实含义，是一种有效的解释方法。”从世界其他国家和地区的已有的立法文本来看，很多都将不得强迫自证其罪作为一项法律原则进行规定，同时将其抬高至公民的一项宪法性权利，如美国联邦宪法第5修正案规定：“任何人……不得被强迫在任何刑事案件中作为反对他自己的证人。”《日本国宪法》38条第1项、第2项规定：“对任何人都不得强制其做不利于本人的供述。以强迫、拷问或威胁所得口供或经过非法的长期拘留或拘禁后的口供，均不得作为证据。”既然不得强迫自证其罪被世界很多国家作为一项原则来规定，并且这种做法是国际上的一种趋势，那么我国在以后的刑事诉讼领域也应该逐步确立不得强迫自证其罪的法律原则地位。因此，在法律适用中，应优先适用不得强迫自证其罪的规则。
笔者认为，新刑诉法中对不得强迫自证其罪规则与“应当如实回答”规则的规定确实存在矛盾之处，但这并不影响不得强迫自证其罪制度的适用。
（作者单位：北京市东城区人民检察院）
