略论《行政处罚法》之缺陷
丁晓军
《行政处罚法》实施近六年来，随着司法实践的不断深入，该法立法方面存在的一些缺陷也不断显现出来，本文拟对此作一简要地分析。
一、违法行政处罚行为方面的缺陷
《行政处罚法》第三条第二款明确规定："没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效"。这是行政处罚法定原则的具体表现，同时也表明行政处罚的实施必须依照法定依据和法定程序进行，以防止行政处罚权的违法行使，但这一规定与行政行为的"推定有效"原则（又称"效力先定"原则）及《行政诉讼法》等法律的有关规定不相协调。
首先，行政行为一经作出，就具有法律约束力，自始就推定为合法有效，当事人应当依照行政行为所决定的内容加以履行，这是行政法上公认的规则。作为行政行为之一种的行政处罚，当然也具有这种特征。行政机关作出的行政处罚，是代表国家行使管理权，一经作出就具有强制力和执行力，即使它是不符合法定条件的，在没有被有关国家机关经过一定程序确认为违法并撤销其效力之前，它仍然是有效的，仍然对有关当事人具有法律约束力。当事人如果认为行政处罚缺乏法定依据或者违反法定程序而构成违法处罚，也不能自行否认其效力，而必须先履行行政处罚决定，然后通过行政复议及行政诉讼程序确认该行政处罚是否违法。
其次，依据《行政处罚法》的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。这一规定是否意味着对于符合此类情形的行政处罚，当事人从一开始就可以拒绝接受？从《行政处罚法》第六条的规定来看，对行政处罚不服的，当事人有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这里所讲的"对行政处罚不服的"，既包括对被最终确认为合法的行政处罚的不服，也包括对被最终确认为违法的行政处罚的不服。即使行政处罚被确认为违法，根据《行政处罚法》第四十五条、《行政复议法》第二十一条、《行政诉讼法》第四十四条规定，当事人在行政复议或者行政诉讼过程中仍应履行原行政处罚决定。显然，简单地规定"没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效"，会对复议和诉讼期间行政处罚决定不停止执行这一规定带来很大的影响，不利于这一规定的贯彻实施。
再次，行政处罚最终被确认为无效的原因有诸多情形，除了没有法定依据或者违反法定程序之外，还包括主要证据不足的、超越职权的以及滥用职权的情况。对符合这五种情形之一的具体行政行为，《行政诉讼法》明确规定人民法院均应判决撤销，否定其效力。而《行政处罚法》仅仅规定了没有法定依据和不遵守法定程序的行政处罚无效，因而是不全面的。
二、听证程序方面的缺陷
听证是指有关国家机关在作出不利于当事人的决定时必须听取当事人的意见，其方式可以是书面或者口头的单独征求意见，也可以是由有关国家机关公开举行的听证会。《行政处罚法》首次确立了听证制度，被誉为我国立法领域中的一个重大突破。受处罚人可以充分利用这一程序上的权利，切实行使陈述权、申辩权，并要求行政机关履行说明理由、听取意见等方面的义务。这对加强行政处罚活动中的民主化、公开化，保证行政处罚的公正性与合理性，督促行政机关依法实施行政处罚，减少行政处罚诉讼的数量，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有很重要的意义。但是，由于《行政处罚法》有关听证程序的规定还比较原则，在实施过程中至少存在着如下几个问题：
首先，《行政处罚法》并没有赋予所有受处罚人听证的权利，只是给予责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等程度比较严重的行政处罚案件，受处罚人才享有要求听证的权利。显然，《行政处罚法》把行政拘留的行政处罚排除在听证范围之外。就听证的本质而言，一方面，它是法律为受处罚人设置了一个对自己不利指控的抗辩场所，体现了行政处罚中的民主原则、公开原则和相对人参与原则；另一方面，它是一种权力制约的程序机制，也是一种较行政复议、行政诉讼等事后监督手段更为有效的事中监督手段。行政拘留作为行政处罚中最严厉的处罚种类，理论上它属于典型的人身罚，理所当然应该赋予受处罚人有抗辩的权利和机会，以切实保障其人身权利不受侵犯。
其次，《行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。行政机关必须充分听取当事人的意见，并且不得因当事人申辩而加重处罚。通常说来，对于受处罚人的违法行为，行政机关享有对事实和证据的判断权、法律依据的选择适用权和行政处罚的决定权。与此相适应，受处罚人则享有为自己的行为进行辩解的权利。可见，当事人的充分申辩权是听证程序的基本要求之一。为此，法律还规定了"当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理"等内容，但《行政处罚法》没有规定当事人或者其代理律师可否查阅或者复制调查人员的指控材料。如果当事人没有查阅案卷的权利，他们就不可能充分有效地行使申辩权，从而影响到行政处罚的合法性和适当性，不免使听证制度流于形式。
再次，《行政处罚法》第四十二条第一款第（七）项规定："听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。"但该法没有规定书记员的设置。同时，上述规定对听证笔录究竟有何法律意义，也有待于进一步探讨。
三、简易程序中举证方面的缺陷
简易程序是针对违法事实确凿、处罚较轻的情况设置的。这种程序具有手续简单、效率较高以及执法人员当场给予处罚等特点。但确凿的违法事实也应当通过充分的证据来反映，而行政处罚的举证责任也只能由行政执法机关来承担。《行政处罚法》第三十五条规定："当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼"。然而，一旦进入行政复议或者行政诉讼的程序，行政机关又如何举证？简易程序既没有规定案件调查人员与作出处罚决定的执法人员相分离，也没有明确要求执法人员一定不得少于两人。事实上，作出处罚决定的执法人员是融调查身份与决定身份于一体的，不仅如此，还将执法人员与案件的证人相混同，执法人员既是案件的处理人，同时也是案件的证人。那么，在别无其他证据的情况下，能否以单个的执法人员单方面的证言作为定案的根据？答案如果是肯定的，岂不是助长了个人擅断、扩大了自由裁量权运作的空间吗？由此来看，完善简易程序中举证方面的规定是十分必要的。
（作者单位：兰州铁道学院经济管理学院）
来源：《人大研究》
宁夏回族自治区农业机械管理条例
宁夏回族自治区人大常委会
宁夏回族自治区农业机械管理条例
【颁布单位】宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会
【颁布日期】２００２０３２８
【实施日期】２００２０７０１
第一章 总 则
第一条 为了加强农业机械管理，维护农业机械所有者、生产经营者和使用者的合
法权益，加快农业机械化事业和农村经济的发展，根据《中华人民共和国农业法》和有关
法律、法规，结合自治区实际，制定本条例。
第二条 本条例所称农业机械，是指用于农业（包括种植业、林业、畜牧业、渔业
）生产、农村农副产品加工、农业运输、农业工程的动力机械、作业机械及其设备。
第三条 在自治区行政区域内从事农业机械科研、生产、经营、鉴定、推广、使用
、维修和人员培训、监督管理的单位和个人，应当遵守本条例。
第四条 农业机械的科研、生产、推广、使用和管理应当遵循因地制宜、方便生产
、提高效率、确保安全和有利于农业机械化发展的原则。
第五条 各级人民政府应当加强对农业机械管理工作的领导，将其纳入国民经济和
社会发展规划，增加对农业机械化事业的投入，支持农业机械的科学研究、生产制造、技
术推广和教育培训工作。
第六条 各级人民政府农业机械行政主管部门（以下简称农机行政主管部门），应
当鼓励和扶持乡、镇农机管理服务机构、农村集体经济组织以及其他单位、个人兴办多种
形式的服务站点和专业合作组织，开展农业机械社会化服务。
第七条 各级人民政府及其农机行政主管部门，对在农业机械化事业中做出显著成
绩的单位和个人，应当予以表彰奖励。
【章名】第二章 管理职责
第八条 县级以上人民政府农机行政主管部门，负责本行政区域内的农业机械行政
管理工作。其主要职责是：
（一）研究制订农业机械化发展规划，提出农业机械重大技术改进措施建议，宣传贯
彻有关农业机械管理的法律、法规和政策，并对执行情况进行监督检查；
（二）引导农业机械产品的结构调整，提高农业机械化普及和应用水平，指导农业机
械服务体系建设；
（三）拟订农业机械作业规范和技术标准，负责农业机械作业质量监督和农业机械维
修管理；
（四）负责农业机械安全监督管理；
（五）负责农业机械科学研究、技术推广和教育培训；
（六）负责农业机械试验、鉴定及其产品质量的监督管理；
（七）负责农业机械资金、设备、物资固定资产的管理和统计工作；
（八）法律、法规规定的其他职责。
林业、水利、农垦等有关部门协同农机行政主管部门做好本系统内农业机械的管理工作。
第九条 乡、镇农业机械管理服务机构是县（市、市辖区）人民政府农机行政主管
部门设在基层的事业单位。其主要职责是：
（一）宣传、贯彻有关农业机械管理的法律、法规；
（二）指导农业机械服务组织（户）开展农业机械社会化服务；
（三）指导农业机械作业合同的签订和履行；
（四）组织农业机械适用技术培训和推广，提供农业机械信息服务；
（五）协助县农机行政主管部门进行农业机械安全及作业质量的监督管理工作；
（六）负责本乡、镇农业机械化的统计工作。
第十条 工商、质量技术监督、科技、公安、交通等有关管理部门，负责各自职责
范围内农业机械的管理工作。
【章名】第三章 科研、推广和培训
第十一条 农业机械科研、推广、培训机构，必须面向农业生产实际，以研究、开
发和引进适应本地区农业生产急需的农业机械技术和产品为重点，加速科研成果的转化和
推广。
第十二条 农业机械技术推广机构，应当参与制定本地区农业机械化技术推广计划
并负责实施，为农村经济发展提供农业机械化技术和信息服务。
农业机械及其新技术推广，必须在拟推广地区试验、示范，证明确有先进性和适用性，方
可推广。按规定实行推广许可证的农业机械产品，推广前应当取得推广许可证。推广许可
证由自治区农机行政主管部门核发。
第十三条 农业机械化技术学校或者相应机构，具体负责农业机械驾驶、操作、维
修及管理人员的技术培训工作，也可以根据社会需求，开展其他相关专业技术培训。
未经上级农机行政主管部门同意，任何单位和个人不得随意改变农业机械化技术学校
的性质和隶属关系。
鼓励社会力量投资兴办农业机械化技术学校或者培训机构。
【章名】第四章 经营管理
第十四条 农业机械实行国家、集体、个人等多种经营形式。经营者依法自主经营
，其合法权益受法律保护。
农业机械生产者、经营者、使用者有权拒绝任何非法的集资、收费和摊派。
第十五条 生产、销售的农业机械产品，应当符合国家规定和认可的质量标准。
禁止生产、销售假冒伪劣和国家明令淘汰的农业机械产品。
禁止擅自改装、拼装农业机械产品。
第十六条 生产、销售单位和个人对其生产、销售的农业机械产品，在保证期内，
实行包修、包退、包换。
第十七条 从事农业机械作业服务，应当执行国家或自治区规定的作业质量标准；
尚未规定作业质量标准的作业项目，按当事人双方的约定履行。
第十八条 单位和个人从事农业机械维修，应当取得县级以上人民政府农机行政主
管部门核发的维修技术等级资质证书，到工商行政管理部门申领执照后，方可营业。
第十九条 单位和个人从事农业机械维修，应当按照维修技术等级资质证书所核定
的维修等级和范围开展业务。
第二十条 农业机械维修应当保证质量，实行保修期制度。承修农业机械不合格的
，应当进行返修。
第二十一条 各级人民政府及其农机行政主管部门，应当对农业机械跨区域作业给
予支持和提供服务。对运输鲜活农产品的农业运输机械，有关行政管理部门应当简化手续
，保证安全，方便运输，不得非法扣押。
发生重大自然灾害时，各级人民政府可以统一调集农业机械进行抢险救灾，并按规定
予以经济补偿。
【章名】第五章 质量监督和安全监理
第二十二条 从事农业机械生产、销售的单位和个人，应当自觉接受质量技术监督
、工商行政管理部门的监督检查。
县级以上人民政府农机行政主管部门在职责范围内对农业机械产品的生产、销售质量
进行监督检查。
第二十三条 农业机械产品应当有明确合法的产品标志、使用说明和出厂合格证。
国家实行质量认证制度的农业机械，要有质量认证标志。
第二十四条 研制、引进农业机械新产品批量生产前，须经自治区质量技术监督部
门授权的农业机械检验鉴定机构对其质量进行检验鉴定。农业机械检验鉴定机构出具的检
验鉴定结果必须客观、公正。
农业机械检验鉴定机构不得从事农业机械产品的营销活动。
第二十五条 农业机械销售者对已实行生产许可证和推广许可证制度的农机产品，
必须验明生产许可证和推广许可证。
第二十六条 农业机械安全监督管理工作依照《宁夏回族自治区农业机械安全监督
管理条例》的规定执行。
【章名】第六章 保障措施
第二十七条 各级人民政府应在年度财政预算中安排一定比例的资金，作为农业机
械化专项发展资金。
农业机械化专项发展资金专款专用，不得挤占、截留和挪用。
第二十八条 各级人民政府应当采取措施，加强农业机械化科学研究、技术推广和
教育培训机构的建设，并保持农业机械专业技术人员的稳定。
第二十九条 农业机械化管理和服务机构的房屋、场地、设施、设备、机具等资产
，不得挪用、侵占；未经上级农机行政主管部门同意，不得随意变卖、平调。
国家投资购置的大中型农业机械的变卖、报废，应当按规定的程序报批。变卖、报废
所得的资金必须用于更新农业机械，不得挪作他用。乡、村集体所有的大中型农业机械的
变卖、报废及所得资金的使用，应当经乡、村集体经济组织成员大会或者成员代表会议集
体研究决定。
【章名】第七章 法律责任
第三十条 违反本条例第十二条第二款规定，不办理推广许可证的，由县级以上农
机行政主管部门予以警告，责令停止违法行为，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款。
第三十一条 违反本条例第十五条规定的，由质量技术监督部门责令停止违法行为
，没收违法生产的产品和违法所得，并处违法生产的产品货值金额等值以下的罚款；情节
严重的，可以由县级以上工商行政管理部门依法吊销营业执照。因产品质量不符合标准而
给使用者造成人身伤害、财产损失的，应当依法承担赔偿责任。
第三十二条 违反本条例第十八条、第十九条规定的，由县级以上农机行政主管部
门责令停止违法行为，给予警告，并视情节轻重处以五十元以上一千元以下的罚款。
第三十三条 违反本条例第二十条规定，因维修质量不合格，给使用者造成人身伤
害、财产损失的，应当依法承担赔偿责任。
第三十四条 违反本条例第二十三条第二款规定的，由县级以上质量技术监督部门
责令其停止违法行为，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款。
第三十五条 违反本条例第二十四条第一款规定，伪造检验鉴定结果或者出具虚假
证明的，由质量技术监督部门责令更正，对单位处以五万元以上十万元以下的罚款，对直
接负责的主管人员和其他直接责任人员处以一万元以上五万元以下的罚款；有违法所得的
，并处没收违法所得；情节严重的，取消其检验资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 违反本条例第二十七条第二款规定的，由上级行政主管部门责令限期
改正；情节严重的，对主要负责人和直接责任人给予行政处分。
第三十七条 违反本条例第二十九条规定的，由上级行政主管部门责令限期改正；
情节严重的，对主要负责人和直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任
。
第三十八条 因产品质量、作业质量、维修质量发生纠纷的，当事人可以向当地农
机行政主管部门、消费者协会申请调解，也可以向质量技术监督部门或者工商行政管理部
门申诉，或者向人民法院提起诉讼。
第三十九条 当事人认为有关行政机关的具体行政行为侵害其合法权益的，可以依
法申请行政复议，也可以向人民法院提起诉讼。
第四十条 农业机械行政管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所
在单位或者上级主管部门给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【章名】第八章 附 则
第四十一条 本条例自２００２年７月１日起施行。
