关于印发《浙江省公路水运工程施工监理总监负责制实施办法（试行）》的通知
浙江省人民政府
关于印发《浙江省公路水运工程施工监理总监负责制实施办法（试行）》的通知
浙交〔2009〕261号
各市交通局（委）、义乌市交通局，温州市、嘉兴市、舟山、台州市港航（务）局：
为进一步深化我省公路水运工程监理制度，提高监理服务质量，充分发挥总监理工程师的作用，厅制定了《浙江省公路水运工程施工监理总监负责制实施办法（试行）》。现印发给你们，请在高速公路和大型水运工程项目中试行。试行中如有问题，请与厅质监局联系。联系人：颜韶辉，电话：0571-83789632。
二○○九年十二月三十一日
浙江省公路水运工程施工监理总监负责制实施办法
（试行）
第一章 总则
第一条 为进一步深化公路水运工程监理制度，提高监理服务质量与水平，充分发挥总监理工程师的作用，依据交通运输部公路、水运工程施工监理规范及有关管理办法和规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于我省境内高速公路和大型水运工程施工监理。
第三条 我省公路水运工程施工监理均设置一级监理机构，即监理工程师办公室（以下简称“监理办”）。监理办实行总监负责制。
本办法所称的总监系总监理工程师的简称，是指具有监理工程师资格，由监理单位法定代表人书面授权，并经项目建设单位同意，担任监理办总负责人的监理工程师。
本办法所称的总监负责制是指总监一方面代表监理单位全面履行监理合同，依法行使合同赋予的监理权限，实现监理合同规定的工程建设目标；另一方面主持监理办内部管理工作，行使监理单位赋予的管理权限，实现监理单位设定的内部考核目标，并承担相应责任和义务的责任制度。
第四条 总监具有双重身份，一是监理单位派驻工程所在地履行监理合同的全权代表和总负责人，是监理单位在该监理合同上设置的最高职务，是施工质量、安全和环境保护等监理合同规定工作及监理人员廉洁自律等内部管理的第一责任人；二是建设单位通过合同委托授权的代理人。总监履行合同时必须维护国家和社会的公共利益，维护建设单位、施工单位及监理单位自身的合法权益。
第五条 建设单位与监理单位是委托与被委托的合同关系，依据监理合同，各负其责，相互尊重、密切合作。总监在监理办内部管理上受监理单位领导，并对监理单位负责；在工程建设管理上，总监受建设单位的协调管理。
第六条 总监的素质应当满足以下基本要求：
（一）具有高尚的职业道德和健康的体魄；
（二）具有良好的表达、沟通和协调的能力；
（三）具有较高的理论水平和专业技术水平；
（四）具有合理的知识结构和丰富的工程监理实践经验。
第七条 高速公路和大型水运工程的总监应具有交通运输部（含原交通部）批准的监理工程师执业资格，并经监理单位聘任和岗位登记（岗位登记是指监理人员按照交通部基本建设质量监督总站网站行业数据库或浙江交通监理市场诚信信息系统管理要求，完成相关信息的录入并发布，下同）。
第二章 监理办内部机构设置与总监的监理职权
第八条 监理办必须按照监理合同要求设立内部机构，一般可设置若干专业组，各专业监理工程师（以下简称“专监”）为相应专业组的负责人。
第九条 监理办的监理人员分为三个层次，即总监（可设若干副总监，协助总监工作）、专监（可设若干专监助理，协助专监工作）和监理员。监理人员人数及进退场时间应当满足合同要求和工程实际需要。后勤管理部门及人员可由监理办自定。
第十条 监理办负责监理合同所辖各施工合同段工程的施工监理工作，即负责监理合同工程的质量监理、施工安全监理、施工环境保护监理、费用监理、进度监理、合同其他事项管理、文件与资料管理及协调参建各方关系等工作（简称“五监理、二管理、一协调”）。如合同另有规定，则按合同办理。
第十一条 依据监理办内设机构，总监、专监、监理员的主要监理职责见附件。总监应当按照规范有关规定结合工程实际，将监理合同工程的工程范围及工作范围予以细化并逐级分解，明确每一个监理岗位的工程范围、工作范围及相应的职责与权限。
总监应当将监理办组成人员及其监理范围、职责与权限书面通知施工单位，并告知建设单位、设计单位等。
第十二条 建设单位应当授予总监并保证其行使下列权限（但不限于）：
（一）对施工单位不称职的、不符合合同要求的人员和拒不执行监理指令的人员，总监有权责令施工单位限期撤换。
（二）根据工程需要，总监具有要求施工单位增加人员、设备或资金投入的权力。必要时，总监可向建设单位提出中止施工合同、课以履约担保等追究施工单位违约责任的建议。
（三）总监有参加施工单位为实施合同工程而组织的有关会议的权力；有召开协调各施工单位（含指定分包人）联席会议的权力；并有随时召集某一施工单位或所有施工单位就某一问题举行会议的权力。
（四）建设单位认为必要的其它权限。
建设单位应当向施工单位、设计单位发出书面通知，告知监理单位名称、监理的范围和权限及总监姓名等事项。
第十三条 总监在工程监理过程中依法行使法律法规、监理合同、施工合同及建设单位与第三方签订的其它合同所赋予监理单位的一切职权。未经总监批准，合同工程、分项或分部工程不得开工。未经总监签字认可，建设单位不得拨付工程款，不得进行交工、竣工验收。
总监不得将下列工作委托给副总监或其他任何监理人员：
（一）主持编写监理计划并签字；
（二）审批承包人的施工组织设计及专项施工方案，签发合同工程开工令、分项（分部）工程开工报告、工程暂停（复工）令、计量支付证书；
（三）审核、签认工程变更、工程延期、费用索赔和工程分包；
（四）签发中间交工证书，审查承包人的交工验收申请，签发缺陷责任终止证书；
（五）本办法第十二条（一）、（二）款建设单位授予总监的工作权限；
（六）监理合同规定的总监不能委托的其它工作。
第十四条 总监因任何原因要请假而影响其职责正常履行的，应当事先征得建设单位的同意并按监理合同规定办理请假手续，同时指定一名监理工程师（一般为副总监）代为行使总监的部分或全部职权，签发书面授权书（包括被授权人即代理总监、授权时限及授权事项等），并抄送建设单位和施工单位。
代理总监不得将总监授权的事项再次授权。
第三章 总监的内部管理权限、义务与薪酬
第十五条 监理单位与总监之间要建立合理的人事管理、财务管理和分配管理等内部管理机制，以书面形式明确总监的人事、财务、分配管理职权。总监应当享有下列权限：
（一）总监的人事权。总监对监理办人员拥有人事变更权。对不能胜任现场监理工作的监理人员，总监应当向监理单位提出更换人员的要求，监理单位应当予以支持和协助。对于监理单位派遣的不适合人员，总监有权拒绝接受。
在任何情况下，总监不得擅自对监理人员进行更换。
（二）总监的财务权。总监对监理办人工费（含监理人员、辅助人员费用）、现场费用（含办公交通通讯生活设施费、试验检测和测量费、旅差费、管理费、监理办组建及进退场费等）拥有相对独立的财务权，具体权限在监理单位对总监的授权书或内部考核责任书中明确。
（三）总监的分配权。总监对监理办全体人员拥有相对独立的分配权。监理办通过自身努力获得的建设单位的奖励，原则上由监理办内部分配，由总监提出分配方案，报监理单位核定后发放。
监理单位对监理人员的考核和奖励，应当征求总监的意见。
第十六条 总监有履行回避制度的义务。总监的直系亲属不得在其领导的监理办从事监理工作，也不得在监理办管辖的任何施工单位及其分包人、材料供应商等与工程监理有关联的单位工作。总监聘用旁系亲属的，应当主动向监理单位、建设单位说明。若总监聘用旁系亲属2人及以上的，监理单位、建设单位应当予以劝退。
总监与监理办所管辖的施工单位及其分包人或材料供应商等有利害关系的，应当主动要求回避。
第十七条 监理办管辖的施工合同发生仲裁或诉讼时，总监应作为证人，向仲裁机关或法院提供有关证据。
第十八条 总监的薪酬可分为基本工资、福利、考核奖等。监理单位应制订相应的考核办法，实行内部考核制度，总监的薪酬与考核结果挂钩。
第四章 监理内部管理
第十九条 监理单位应当按照本办法第六、七条的要求，结合工程实际情况，慎重选择总监人选。一名总监只能担任一个监理合同的总监。
监理单位的法定代表人、总经理（不含副总经理）不得担任总监。
第二十条 拟任总监应当参与投标工作，包括对拟投监理合同段的现场踏勘、技术建议书和财务建议书的编写、开标评标及答辩、澄清等。拟任总监应当重点把握拟投监理合同段工程重点与难点的分析、监理人员的配备及进退场计划安排、监理服务费报价等关键问题。拟任总监应参与副总监和专监人选的选择。
第二十一条 本着“责、权、利”相统一的原则，监理单位应当根据工程具体情况研究制订详尽、合理的内部考核责任书，考核内容应当涵盖被考核人的全部监理职责。监理单位应当与总监签订责任书，总监还应当与专监签订责任书，专监应当与监理员签订责任书。签订前，被考核人应当熟悉责任书内容。考核人不得强制要求被考核人签字。
监理单位与总监签订的内部考核责任书抄送建设单位备案。
第二十二条 监理单位应当按照与总监签订的责任书对总监的履约情况进行检查、考核，每半年不少于一次。因监理人员工作失误造成工程损失的，监理单位应当按照责任书追究总监的责任。
总监应当按照与专监签订的责任书对专监的履约情况进行检查、考核，每季度不少于一次。专监应当按照与监理员签订的责任书对监理员的履约情况进行检查、考核，每个月不少于一次。
第二十三条 监理单位应当对监理办进行必要的内部管理交底和业务技术培训，以利于总监开展工作。在此基础上，总监应当对专监进行交底，专监应当对监理员进行交底和辅导。
第二十四条 监理办应当建立完善的内部管理制度，包括质量责任监理责任制度、安全监理责任制度、环保监理责任制度、廉洁管理责任制度、请（休）假制度及考核制度等。监理单位应当指导监理办建立和完善其内部管理制度。
第二十五条 监理单位必须加强对监理办与总监的监督管理，必须对监理合同履行情况及监理办人事、财务、税务等执行情况进行监督检查，确保合法、合规，不得以包代管；掌握监理办工作动态，对不能胜任总监岗位的总监，经建设单位同意，可对总监进行替换，并重新签订责任书。在监理单位的信用评价中，总监的此种调换不计入监理单位违约之列。
第二十六条 监理单位应当合理确定监理办的人工费和现场费用，并保证人工费和现场费用按时到位。
第五章 监理工作环境
第二十七条 建设单位应严格履行监理合同，充分信任和尊重总监，维护总监的权威性。建设单位不得干涉监理工作、侵占监理工程师的权力。建设单位对施工单位有关工程方面的指令，应当通过总监书面发布。建设单位发布的指令不得违反法律法规、国家标准、技术规范和委托合同的约定。否则，总监有权拒绝执行并书面通知建设单位，建设单位拒不改变其违法违规指令的，总监有权向交通主管部门及有关部门报告。
建设单位应当建立和完善工程建设管理规章制度，理顺工程建设各方关系。对施工单位无正当理由拒不执行监理指令、干扰正常监理工作等不当行为应及时予以协调处理。
建设单位应当监督检查总监负责制的落实情况和监理合同的履行情况，并将检查结果作为对监理单位信用评价的复评依据。建设单位应当建立、完善考评和奖惩机制，对监理办和监理人员定期进行考核评比，奖优罚劣，促进总监负责制的进一步落实。对不履行监理职责或不称职的总监或其他监理人员，建设单位应当按照合同有关规定书面通知监理单位予以撤换。建设单位应将考评结果及有关诚信信息报送上级交通主管部门，并按规定在浙江交通监理市场诚信信息系统上予以发布。
第二十八条 施工单位应当尊重、配合总监的工作，接受监理办的监督检查。对监理办依照合同发出的监理指令，应当及时整改落实或在合理的期限内给予答复。
第二十九条 设计单位应当尊重、配合总监的工作，及时并妥善处理施工阶段涉及的设计问题。当合同另有规定时，总监可代表建设单位对设计单位的售后服务进行监理。
第六章 监督管理
第三十条 各级交通主管部门及其所属的质量监督机构应加大对总监负责制落实情况的监督检查，及时总结推广总监负责制经验。对不按本办法要求推行总监负责制的监理单位要提出警示；对不按本办法要求承担总监职责或擅自离岗的总监，应按照有关规定记录并公布其不良执业信息；对不落实总监负责制，导致监理办管理混乱、现场监管不到位的，可责令整改，情节严重的可对监理单位和总监进行通报批评，触犯法律的依法追究法律责任。
第三十一条 我省公路水运工程监理推行总监晋级制度。总监设一、二、三、四共四个等级，三级为基准级。每当总监连续在两个项目上因监理成绩显著，被评为优秀总监的，晋升一级；当总监因工作失职被建设单位或有关部门通报批评的，可降至四级，具体办法另行印发。
第七章 附则
第三十二条 本办法自印发之日起试行。
第三十三条 本办法由浙江省交通运输厅负责解释。
民行监督在立法思路上应实现“三个转变”
张志华、郭小锋
（北京市顺义区人民检察院，北京101300）
【内容提要】：以检察机关作为法律监督机关为本文研究的切入点，以强化检察机关民事行政检察监督为研究主旨，以当前立法现状以及法学理论的不足为研究导向，多层次、多视角、多方面进行深入分析和论证，进而提出民行监督在立法思路上应实现“三个转变”，即在监督内容上，实现由规定简单的纠正错误判决、裁定向规定实体监督和程序监督并重，全面维护司法公正的转变，在监督方式上，实现由规定单一的抗诉监督向全程监督的转变;在监督途径上，实现由规定统一的上级院抗诉向规定上级和同级院抗诉并重，注重监督效率的转变。
【关键字】：民行 检察监督 抗诉 再审 转变
民事行政检察工作，是国家赋予人民检察院法律监督职能的重要组成部分，是人民检察院依法行使检察职权的重要内容。随着我国市场经济的发展和加入世界贸易组织，对民行监督提出了更高的要求，笔者认为民行工作要与时俱进，就必须不断更新观念。在民行监督的立法思路上，应努力实现三个转变。即：在监督内容上，实现由规定简单的纠正错误判决、裁定向规定实体监督和程序监督并重，全面维护司法公正的转变，在监督方式上，实现由规定单一的抗诉监督向全程监督的转变；在监督途径上，实现由规定统一的上级院抗诉向规定上级和同级院抗诉并重，注重监督效率的转变。
一、在监督内容上，实现由规定简单的纠正错误判决、裁定向规定实体监督和程序监督并重，全面维护司法公正的转变
全面维护司法公正，就要坚持实体监督和程序监督并重。有错必纠是实现司法公正的一条重要原则，而实现司法公正要靠科学、公正、严密的程序作保障。在立法规定和现实司法工作中，存在“重实体监督、轻程序监督”的现象，笔者认为有必要在立法思路上加以探讨和研究：
（一）从民诉法对提起再审的条件看，现行民诉法对申请再审的规定不科学。根据我国现行法律规定，不论任何人违反法律，都应当平等地受到追究。但是，对公民提起民事再审理由的规定，就使有法必依大打折扣。民诉法规定：“人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的，检察院应当抗诉，当事人可以申请再审”。法院系国家司法机关，若司法机关和司法人员在司法过程中违反了法律，不论是实体法还是程序法，其社会危害性是不言而喻的，也是必须纠正的。而立法却把“法院违反法定程序”和“可能影响案件正确裁判”揉在一起，在内容上有失法律的公平公正，既有执法不严之嫌，也有授违法不究之柄；在表述形式上也是不科学的，此规定的前提是法院违反法定程序，却用“可能”这一尚不能确定的动词来进行判断，得出的结论自然是不适当的。修改该法条的思路是，只采用该法条前半部分，即“人民法院违反法定程序，检察院应当抗诉，当事人有权申请再审”。
（二）从民诉法对申请再审的审查程序看，对当事人再审申请的审查规定的过于笼统。我国民诉法规定了当事人有权申请再审，但却未进一步规定具体的受理、审查程序，以致司法实践中对这一过程各行其是，随意性极大。致使一系列的诉讼原则和制度在这一审查程序中未能得以贯彻执行，侵犯了当事人的合法权利，甚至导致再审程序难以进入。解决以上弊端的思路是，依靠立法来规定明确的审查程序和制度，应在立法中明确规定以下内容：再审申请的受理部门；当事人的再审申请应抄送检察院，以便检察院实施监督；受理部门对每一再审申请及所有申请材料必须登记归类；实行回避制度，受理部门不得将再审申请及有关材料转交或变相转交作出原生效裁判的部门；审查人员应认真听取各方陈述，保障双方当事人的合法诉讼权利；不论是否受理，必须书面答复，尤其是审查合议后决定不予受理的，要说明具体理由，以利于当事人服判息诉。同时，还应规定当事人符合法定条件有权向上一级法院申诉。
（三）从民诉法对再审申请的审理过程的规定看，缺少公开性。司法权要有公信力，关键就在于公开审判。现行民诉法规定，再审案件原来是第一审案件依照第一审程序审判，除依法不公开审理的案件外，其他案件都应公开审理；原来是第二审的案件，依照第二审程序审理，经过阅卷和调查，询问当事人，在事实核对清楚后，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以进行判决。这就为不公开审理再审案件打开了方便之门。为何终审不能终？除了暴露出一些法官素质不佳外，也说明再审程序的具体设置欠科学。否则，当事人岂敢不断挑战终审判决？但是长此下去，势必影响法制权威。为了使再审具有公开性，笔者认为应在民诉法中设立详细的再审理由，明确各级法院的再审管辖权限，强调再审必须公开审判，确保当事人的各项诉讼权利，明确检察院在再审中的法律地位及具体职责，在一系列具体的程序、制度的指引、规范和保障下，再审“终审难终”的现象可望消失，再审裁判的终审法律地位才能真正确立。
二、在监督方式上，实现由规定单一的抗诉监督向全程监督的转变
检察机关对民事行政诉讼监督应该是全面、有效的监督，应当包括提起诉讼、参加诉讼、提出抗诉、监督执行等环节，如果缺少了其中任何一个环节，检察机关对民事诉讼的法律监督职责就无法充分完整地体现。结合我国的实际情况，我国立法也应从不同方面体现对民事行政诉讼的直接监督，有效地防止和纠正民事行政诉讼中的违法行为，达到维护诉讼公正和保护国家、社会重大民事利益的目的。
（一）应启动重大民事、行政案件公诉制度。重大民事、行政案件公诉是指检察机关在法定情况下，基于法律监督职能，代表国家将一定种类民事、行政案件提交人民法院审判，以追究违法者的法律责任，保护国家和社会公共利益的制度。我国现今的司法实践并未启动重大民事、行政案件公诉，而涉及侵犯国家和社会公共利益的违法行为却时有发生。因此，启动重大民事、行政案件公诉制度就显得尤为重要。立法中应明确规定，检察机关在重大国家和公共利益受到损害且无其他途径可救济的条件下，应准许其代表国家提起诉讼。这种诉权的最大特点就在于它是一种国家诉权，只能由检察机关行使。例如：对造成国有资产流失的重大案件，对破坏自然资源和环境的重大违法案件均可由检察机关代表国家提起公诉。
（二）应参与重大民事诉讼的全过程。检察机关参与重大民事诉讼全过程，其目的在于：监督审判人员的审判行为，防止审判违反法定程序，有利于今后对已生效但有法定抗诉事由的案件提起抗诉或查办法官渎职犯罪案件获取相关证据。检察机关在参与重大民事诉讼过程中应注意以下几个问题：1、人民法院开庭审理案件之前应将开庭的日期、地点及案由等情况通知人民检察院，以便于人民检察院做好派员出庭的准备。2、检察机关派员出席法庭、检察人员履行法律监督的职能，除对明显的程序违法行为可以提出纠正意见外，在法庭上既不对法庭调查发表意见，也不参与辩论，同时也不能干预法官对审判活动的组织、指挥，更不能对法官裁判案件施加影响，即不能妨碍司法独立。3、参与诉讼案件的范围应依法确定，建议赋予检察机关享有参加民事诉讼的权力，以便建立对审判活动进行监督的开放性体系，填补检察监督的空白，排除审判人员违法裁判的侥幸心理。检察机关通过参与民事诉讼案件，达到对民事诉讼中审判人员的违法行为进行制约的目的。4、检察机关参与民事行政诉讼应以涉及重大国家利益、公共利益的案件为重点，及时保护这些权益。
（三）应强化检察机关的抗诉职能。抗诉是我国现行民事行政诉讼法确立的检察机关对民事诉讼进行监督的唯一方式。人民检察院通过对人民法院错误的生效裁判提起抗诉的形式，对民事行政诉讼活动进行检察监督，这对保证国家法律的统一实施，维护当事人的合法权益已经起到积极的作用。但是由于立法规定的过于原则和笼统，造成了实际操作的种种困难。笔者认为，要使抗诉制度真正体现其价值，必须明确以下几点：
1、应明确规定对检察机关抗诉的案件法院必须进行再审。民事诉讼法规定“人民检察院提出抗诉案件，人民法院应当再审”。根据这一规定，人民检察院是引起再审程序的主体，抗诉一经提出，就应立即引发再审程序的启动。由于法律已明确规定了对人民检察院的抗诉人民法院必须审理，所以不存在人民法院决定是否再审的问题。
2、应明确规定抗诉案件的审限。审限规定关系到及时维护当事人的合法权益，是避免“迟来的正义”发生的根本保证。审限应从接到人民检察院抗诉书后开始计算，此时，人民法院应裁定中止原判决的执行。建议在立法中明确规定：“对于人民检察院的抗诉案件，再审期限从接到人民检察院抗诉书的次日起开始计算”。
3、应明确规定检察人员出席再审法庭的地位、任务及权限。现行民事诉讼法规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭”。但对检察机关出庭的地位、任务和权限均无明确规定，检法两家在这些问题上常常争论不休，直接影响抗诉案件的审理和监督。因此，立法中应作如下规定：首先，要明确检察人员出席再审法庭的地位。人民检察院派员出席民事抗诉案件的审理，不是作为当事人参加诉讼，而是对国家法院的审判活动依法予以监督，享有特殊的诉讼权利。其次，要明确检察人员出席再审法庭的任务。包括宣读抗诉书、发表出庭意见、对法庭的审判活动实行监督。再次，要明确检察人员出席再审法庭的的权利。检察人员至少应有下列权利：第一，参与法庭调查权。包括有权要求法庭出示证据，有权要求审判长允许其向当事人或其它诉讼参加人发问，有权要求法庭重新鉴定或勘验等；第二，检察建议权。指对庭审过程中出现的违法现象有及时提出检察建议的权利；第三，发表庭审意见的权利。即在庭审结束时对整个庭审过程进行评价，并代表检察机关发表出庭意见。
（四）应授予检察机关监督执行的权利。首先，执行活动是审判活动的延伸。民事诉讼法第十四条规定：“人民检察院对民事审判活动实行法律监督。”这里的“审判活动”应从广义上理解，它不仅包括法院解决纠纷的诉讼活动，而且还包括法院执行生效法律文书的法律行为，它们都属于人民法院的职权活动，都属于人民法院行使审判权的范围，都会对当事人以及社会上的其他相关人员产生实际的影响，必须公正地行使执行权，因此应当由人民检察院进行法律监督。其次，人民法院在执行过程中可以行使一些实体上的裁判权，例如变更、追加被执行主体等等，这些裁判权与审判程序中的裁判权在性质上并无二样，同样可能出现错误，因而同样存在着司法救济或执行救济问题，因此，不应将检察监督从执行程序中剥离。
三、在监督途径上，实现由规定统一的上级院抗诉向上级和同级院抗诉并重，注重监督效率的转变
监督途径单一，是民行监督的又一弊端。现行民诉法规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，具体设定的监督方式是，最高人民检察院对各级法院生效裁判、上级检察院对下级法院生效裁判，发现有法定情形的，按审判监督程序提出抗诉。按此规定，各级检察院只有地市州级以上检察院才有民事再审抗诉权。地方各级检察院对同级法院的生效裁判发现有法定抗诉情形的，只有提请上级检察院抗诉权，唯有上级检察院对下级法院的生效裁判发现有法定抗诉情形才具有抗诉权。但上级检察院要直接、迅速发现下级法院的生效裁判错误还缺乏有效途径。从司法实践看，往往多是当事人几经申诉，难进法院再审大门而转向检察院申诉，即检察院的抗诉多来自对当事人申诉的审查。由于受交通、经济诸因素制约，当事人向原审法院的同级检察院反映的多，受理的检察院必须首先把案情、事实、证据搞清楚，才能决定是否立案。立案后通过审查才能决定是否提请上一级检察院抗诉，上一级检察院进行再审查才能定夺是否抗诉，确实费时费力，诉讼不经济。特别是对级别越高的法院，这种抗诉方式使检察院更难实施有效监督。事实上，对上级检察机关抗诉的案件，法院也多采用指令下级法院再审的作法。再进一步看，对法院尤其是最高法院的错误的生效裁判，检察院哪怕是最高检察院也鞭长莫及。原因极明显：不论再抗诉再审若干，最终决定权也属于法院。特别是要纠正最高法院的错误裁判必须依靠最高法院自身。这样，法院执掌的是实质可不受任何监督制约的完整权力，再审抗诉启动再审就引发了诉讼程序上的不平衡。在一定程度上使办案以“法律为准绳”异化为“以法院为准绳”。实践中，人们形容再审抗诉与再审冲突的现象“你抗你的，我判我的”，早已向社会揭示了再审抗诉程序设计不科学所致的这一不良后果，也提出了当最高法院和最高检察院都作为“运动员在运动场上竞技”时，到底该由谁充当总裁判员的问题。
上述问题的改革思路在于：第一，立法应规定经当事人申请或检察院的抗诉，启动民事、行政再审。当事人的申请应送交检察院，以利于检察院进行监督。当前法律规定的由法院直接启动再审程序，有悖法理。按我国宪法，司法机关必须各司其职，互相制约。法院是“依法独立行使审判权”，检察院是“依法独立行使检察权”，启动审判监督程序，同样应当是先有起诉，再有审判，不能诉审不分，诉审交叉，诉审一家抓。目前，我国民诉法规定的是上级法院特别是最高法院实行集权式再审。一方面，让应作为裁判者的法院自己认为自己审判错误提出再审；另一方面，又作为裁判者来审判自己认为“确有错误”的裁判，不但在逻辑上存在问题，而且实质上既取代了当事人的再审申请权，又分割了检察院在民事诉讼中仅有的再审抗诉权。法院自告自审，有违司法原理，有违诉讼程序科学分工，更有违司法程序公正与正义。对此，改革的方式应当是法院再审必须以当事人的再审申请和检察机关的抗诉为前提，法院按自己担当的角色在任何审判程序中都只能专司审判，这样，立法才科学，程序才公正合理。从多年的司法实践看，法院发现生效裁判错误的渠道多来自于对当事人再审申请的审查或检察机关的抗诉，立法规定法院直接启动再审实无必要。再从国外情况看，法、德等大陆法系国家以及日本，其再审程序的启动，立法都明确规定为由原生效裁判的当事人进行或检察机关提起。这些有益的经验值得借鉴。第二，应赋予基层检察院民事、行政再审抗诉权。规定民事、行政审判监督程序的抗诉，应由同一级检察院向同一级法院提出，以弥补民事、行政诉讼中，上级检察院由于未参加一、二审而没有案情基础之不足，而且也便于及时监督、及时纠错，避免转了一大圈又转回原审法院这种诉讼极不经济的情况发生；第三，应明确规定若最高检察院的再审抗诉被最高法院驳回后，最高检察院仍认为最高法院裁判错误的，应提请全国人大常委会审议决定，对全国人大常委会的决定，两院必须执行。这样，不仅再审程序公正，而且更符合我国宪法设定的国家体制。
总之，民事行政检察制度的基本理论内涵，是国家两大司法机关之间的权力制衡。立法的简略和不完善，导致了现实司法实务上的磨擦。抗诉是我国现行法律确立的检察机关对民事、行政诉讼监督的唯一方式，而抗诉制度本身，在具体实施上仍然缺乏立法规范，现今我国民事行政检察监督制度只能是一种局限性很强的被动监督。 强化民行法律监督，是时代的要求，是法制进步的要求。面对新的挑战和发展机遇，必须不断强化法律监督职能，探索民行工作的新思路。只有在民行监督的内容、方式和途径上实现根本性的转变，民行工作才会出现崭新的局面。
