城管公物警察权之分解研究：公用限制
当今的城市，是各种公共设施高度密集的公物集合体，并且各种公物利用关系交错杂织，其中的利益关系错综复杂；不同种类的公物与各种私物杂处于城市，也造成各种行政法上的权利义务极端繁琐，在这样的情况下如果没有科学理论、科学立法的支撑，城管是很难做好工作的。在城市管理中，公物行政机关在公物和私物具有相邻关系等情形下，基于公物管理权和公物警察权，往往享有对非公物的特别管理权力，而私物则负有特别义务，这种现象，在学理上即私物的公用限制。
公用限制，是指在特定情形下，因为公共利益的需要，行政主体对私人财产享有役权，而私人权利则负有各种义务的法律现象总称，有的公用限制措施会产生国家补偿问题。在法国行政法上承认“公共建筑物享有行政法上的特别保护”，尤其是与公产有相邻关系的的不动产所有者的行政役权；在日本，公用限制是宪法上的财产补偿情形之一，系为“调和财产权不可侵害之原则与私有财产具有社会性之原则”；在台湾地区，较少将公用限制作为一种独立的行政措施，而多将其从补偿角度，以“特别牺牲”或者“财产权之社会拘束”纳入损失补偿体系。
公用限制多见于土地物权之上。近年来，尤其在物权法的修订中，我国学者有很多关于“公共地役权”的论述，但是这些论述大多从民法物权的角度观察。实际上，所谓公用地役权是一种行政役权、属于行政法上的公用限制权，是国家行政命令的一种。南京大学法学院肖泽晟先生在《行政地役权——开启公物二元产权结构之钥》一文中对“行政地役权”之研究甚详，可以参阅。在公物法上，相邻不动产体现出一种不对等的相邻关系，与民法不同。一方面公物享有行政役权，而私产受到公用限制而负有义务；另一方面，私产只是对公物享有加重的一般使用，而不能设定或构成任何法律上的相邻权。
就被限制对象而言，公用限制或者行政役权就并不限于土地物权，在其他不动产、动产甚至知识产权上，都可能存在由行政机关基于一定的公共利益行政需要，依据有关法律法规，对特定财产权加以限制的情况。日本宪法第29条第3款规定：“因公用收用及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿。”可见公用限制是一种足以与公用征收相并列的重要行政措施。
就公用限制的具体措施而言，在法律规定的前提下通过特定行政行为课以财产权人不作为义务为主，如不动产禁止建设、扩建、翻修等，或者动产禁止转让、抵押等处分；也有的对符合法定条件的财产通过行政命令或者行政契约课以作为义务，如“门前三包”。
就公用限制的具体情形而言，因其法律依据甚多，如我国台湾地区仅实施建筑管制（禁建）的种类就有二十多种，参见（http://chengguan.fyfz.cn/art/665773.htm），其中涉及城市规划（都市计划）的就有四种情形（参见http://chengguan.fyfz.cn/art/541039.htm）。我国在城市规划建设管理领域，也存在大量的公用限制措施，举其要者：
1、特定的私产，因自身公益价值而被施以公用限制。如建设部颁布的《城市古树名木保护管理办法》第十一条:“集体和个人所有的古树名木，未经城市园林绿化行政主管部门审核，并报城市人民政府批准的，不得买卖、转让。捐献给国家的，应给予适当奖励。”《文物保护法》第二十五条：“非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人。”
2、行政机关因市政建设需要利用非特定用途土地，如通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，而又不宜实施征收，又确实影响土地使用的，应当按照土地的用途给予补偿。但王名扬先生认为此类只是对私人不动产利用的限制，不是严格意义上的行政役权。（《法国行政法》,p331）
3、因与公物或者受到特殊保护的物相邻近，而负有公用限制义务，易言之即公物行政机关享有行政役权。此点比较显著的例子是公路两侧的建筑控制区：“《公路法》第五十六条：“除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区修建建筑物”。在城市内，公物包括但是不限于道路、绿地、海岸、河道等，与之相邻的不动产凡是处于“保护范围”之内一般都负有一定的公用限制义务。如《城市燃气管理办法》第十二条：“在燃气设施的地面和地下规定的安全保护范围内，禁止修建建筑物、构筑物，禁止堆放物品和挖坑取土等危害供气设施安全的活动。”其他受特殊保护的物，是指前述加以公用限制的物，其相邻的不动产亦负有保护义务，如《文物保护法》第十七条：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。”
在理论上，城市管理中常见的临街房、门头招牌、户外广告等的管理，以及“门前三包”等措施，正是由于它们与城市道路等公物具有相邻近的关系，而负有一定的义务，属于公用限制的范畴。可惜管理的法律依据大多是地方法规，不光法的位阶较低，立法的科学性也很难保证，本文不再一一援引。实践中，这些管理事项被纳入所谓“城市容貌”管理，并没有看到其“公用限制”之本质所在。在户外广告管理中，广州一负责人生造出的户外广告位涉及“空间视觉权”一说，不光没有法律依据，更是没有行政法学理上的依据，只能作为笑话来看了，实际上，受到公用限制的财产，其剩余财产权，仍由原权利人正常享有，成都、广州等城市以管理为由将广告位收归政府出租的办法，实际上已经近似对剩余财产权的掠夺了。
一般而言，公用限制的行政役权是公物管理权机关所享有的，但“行政役权具有警察权力保护，民法上的役权没有这种保障。”（王名扬《法国行政法》）因此，在当事人违反了公用限制的义务，将导致行政处罚或其他行政命令，这也是为什么作为城市公物警察权的拥有者的城管要介入公用限制的原因。
二○一一年六月十九日
关于印发《辽宁省烟花爆竹经营许可实施细则》的通知
辽宁省安全生产监督管理局
辽安监发[2006]98号
关于印发《辽宁省烟花爆竹经营许可实施细则》的通知
各市安全生产监督管理局：
《辽宁省烟花爆竹经营许可实施细则》已经省安全生产监督管理局2006年11月1日局长办公会议审议通过，现予印发。
二○○六年十一月二日
辽宁省烟花爆竹经营许可实施细则
第一章 总 则
第一条 为了加强我省烟花爆竹经营单位的安全监督管理，规范烟花爆竹经营许可证的颁发和管理工作，根据《烟花爆竹安全管理条例》（国务院令第455号）和《烟花爆竹经营许可实施办法》（国家安全生产监督管理总局令第7号，以下简称《实施办法》），结合我省实际，制定本实施细则。
第二条 我省行政区域内从事烟花爆竹批发的企业（以下统称批发企业）和从事烟花爆竹零售的经营者（以下统称零售经营者），必须依照本实施细则的规定取得烟花爆竹经营许可证。
未取得烟花爆竹经营许可证的，任何单位和个人不得从事烟花爆竹经营活动。
第三条 烟花爆竹经营许可证的颁发管理实行单位申请、分级发证、属地监管的原则。
第四条 烟花爆竹经营许可证分为《烟花爆竹经营（批发）许可证》和《烟花爆竹经营（零售）许可证》。
省安全生产监督管理局（以下简称省局）负责《烟花爆竹经营(批发)许可证》的颁发和管理。
设区的市安全生产监督管理局（以下简称市局）负责确定本行政区域内烟花爆竹经营单位的总体规划和布局。
县（县级市、区）安全生产监督管理局（以下简称县（区）局）负责本行政区域内《烟花爆竹经营(零售)许可证》的颁发和管理。
第五条 各级安全生产监督管理局应当按照统一规划、合理布局、总量控制、规范管理、经营有序、方便群众、确保安全的原则，严格依照有关法律、法规和标准规定的条件、程序，颁发烟花爆竹经营许可证。
烟花爆竹经营单位的数量应根据上述原则从严控制。各市批发企业的数量原则上不超过现有数量，零售经营者的数量由各市局确定。
第二章 安全经营条件
第六条 批发企业应当符合以下条件：
（一）经工商登记注册取得企业法人资格。
（二）建立、健全主要负责人、分管负责人、安全管理人员、职能部门、岗位安全责任制，并制定下列安全管理制度和操作规程：
安全管理制度，安全奖惩制度，安全投入保障制度，安全检查制度，安全隐患整改制度，安全设施设备管理制度，从业人员安全教育培训制度，动火作业管理制度，产品购买、检验、销售、保管和销毁制度，储存仓库安全保卫制度；库房管理岗位操作规程，消防安全岗位操作规程，检验验收岗位操作规程，运输、搬运、装卸岗位安全操作规程。
（三）设置安全管理机构并配备1名以上专职安全管理人员。
（四）主要负责人、分管负责人、安全管理人员应当具备烟花爆竹经营方面的安全知识和管理能力，并经培训考核合格。
储存仓库保管员、守护员和销售人员应当接受烟花爆竹专业知识培训，并经考核合格。
其他从业人员应当经本单位安全生产知识教育和培训。
（五）具有与经营规模和产品品种相适应的经营场所和储存设施，并符合下列要求：
1．储存仓库产权明晰，合法使用。
2．储存仓库的内外部安全距离、布局、建筑结构、安全疏散条件、消防、防爆、防雷、防静电以及电气设施等，符合《烟花爆竹工厂设计安全规范》（GB50161）等国家相关标准的规定。
3．储存区与办公区、生活区分离。
4．储存区和仓库应有明显的安全警示标志和标识牌。
5．储存仓库应张贴安全管理制度和操作规程, 库房门前应有标明产品类别、危险等级、总药量和保管人员的标识牌。
（六）烟花爆竹储存仓库的新（改、扩）建应当符合下列要求：
1．符合当地政府规划。
2．由有资质的设计单位、施工单位进行设计和施工。
3．按照建设项目审批程序办理相关手续，并经市局竣工验收合格。
（七）具备配送服务能力，配送车辆符合国家相关标准。用于生产烟花爆竹的黑火药、烟火药、引火线批发企业，还必须自有危险物品运输车辆和相关资质。
（八）配备可靠的通讯设施和进行采购、销售流向登记管理的微机系统。
（九）制定事故应急救援预案，有应急救援组织和人员，配备必要的应急救援器材和设备。
（十）依法进行了安全评价，且《安全评价报告》（包括《整改确认报告》）综合评价结论为“符合安全条件”。
（十一）法律、法规规定的其他条件。
第七条 烟花爆竹零售经营者应当符合下列条件：
(一) 负责人和销售人员经过安全知识培训。
(二) 实行专店或者专柜、专人销售，设专人负责安全管理；专柜销售时，专柜应当相对独立，并与其他柜台保持一定的距离，保证安全通道畅通。
(三) 零售场所的面积不小于10平方米，其周边50米范围内没有其他烟花爆竹零售点，并与学校、幼儿园、医院等人员聚集场所和加油站等易燃易爆物质生产、储存设施保持足够的安全距离。
(四) 零售场所配备必要的消防器材，并张贴明显的安全警示标志。
(五) 法律、法规以及当地人民政府规定的其他条件。
第三章 批发经营许可
第一节 首次申请与审批
第八条 批发企业申请办理《烟花爆竹经营(批发)许可证》，应当提交下列文件、资料，并对其真实性负责：
(一) 烟花爆竹经营(批发)许可证申请书（以下简称《申请书》）。可从国家安全监管总局政府网站（网址：http://www.chinasafety.gov.cn）下载格式文本，并按照填写规定填写。
(二) 企业法人证明。应提交工商营业执照副本或者工商行政管理部门核发的《企业名称预先核准通知书》（复印件）。
(三) 设置安全管理机构和配备专职安全管理人员的文件，安全生产责任制文件，安全管理制度、操作规程清单，事故应急救援预案（复印件）。
（四）培训、考核合格证明。应提交省局或者市局颁发的主要负责人、分管负责人、安全管理人员安全资格证书（复印件），市局颁发的仓库保管员、守护员和销售人员的培训合格证书（复印件）。
（五）配送服务能力和配送车辆情况说明。应提交配送车辆危险货物运输资质等相关证明。
（六）经营场所、储存设施产权明晰、合法使用的证明材料。应提交国有土地使用证、房屋所有权证、长期租赁合同等相关证明（复印件）。
（七）竣工验收审批文件（复印件）。2006年10月1日以后竣工的新（改、扩）建库房，应由市局出具。
（八）库区外部安全距离示意图（或者实测图）和库区内部仓储设施平面布置图。可由评价机构或者设计、测量单位出具。
（九）《安全评价报告》（包括《整改确认报告》）。应由具备烟花爆竹评价资质的安全评价机构出具。
第九条 批发企业提交的申请材料应当一式三份，统一使用A4纸制作，按照本实施细则第八条所列顺序装订成册，编制页码。《安全评价报告》应单独装订。
第十条 申请单位先将申请材料报送所在地市局，征求市局意见。市局在《烟花爆竹经营（批发）许可证审查意见表》（以下简称《审查意见表》）中签署意见。
第十一条 存在下列情况的，市局不应同意其申报经营许可证：
（一）存在违反有关安全生产法律、法规的行为，尚未改正的。
（二）发生重大事故且处于整改期间的。
（三）隐瞒有关情况或者提供虚假证明材料的。
（四）不符合当地烟花爆竹经营总体规划和布局的。
第十二条 市局应当在5日内出具意见。市局同意申报的，将申请材料和《审查意见表》一并上报省局；市局不同意申报的，由市局书面通知申请单位并说明理由。
第十三条 省局对批发企业提出的申请，应当按照下列规定分别处理：
（一）申请事项不属于本部门职权范围的，应当即时出具《烟花爆竹经营（批发）许可证申请不予受理通知书》。
（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许或者要求申请单位当场更正，并即时出具《烟花爆竹经营（批发）许可证申请受理通知书》（以下简称《受理通知书》）。
（三）申请材料不齐全或者不符合要求的，应当当场或者在5个工作日内向申请单位出具《烟花爆竹经营（批发）许可证申请材料补正告知书》，一次告知需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
（四）申请材料齐全、符合要求或者按照要求全部补正的，自收到申请材料或者全部补正材料之日起为受理，并出具《受理通知书》。
第十四条 对于已经受理的申请材料，省局应当组织审查组到现场审查。审查组成员包括省局、市局工作人员，技术专家等。审查组组长由省局工作人员担任。
第十五条 审查人员应当到申请单位现场对以下内容进行审查核实：
（一）《烟花爆竹经营（批发）许可证审查书》（以下简称《审查书》）中规定的各项审查内容。
（二）《安全评价报告》（包括《整改确认报告》）。
第十六条 审查组对于审查中发现的事故隐患、材料中的错误和缺陷等问题，应当向申请单位、评价机构明确指出，并结合对申请材料和现场的审查核实情况，给出是否具备颁发经营许可证条件的现场审查综合意见，填入《审查书》。
第十七条 对于审查意见认为已经基本具备发证条件，但审查过程中发现并指出问题的，申请单位应当尽快落实整改，整改完成后由市局进行核查确认，确认文件上报省局。
对于审查意见认为不具备发证条件的，审查组应当责令限期整改，整改完成后组织复审。
第十八条 经现场审查合格的，省局处室负责人在《审查书》中签署意见。
第十九条 申请、审查材料一并呈报省局主管领导，由主管领导作出是否同意颁发经营许可证的决定，填入《审查书》。
第二十条 对决定颁发经营许可证的，自决定之日起10个工作日内通知申请单位领取经营许可证；对决定不予颁发的，应当出具《烟花爆竹经营（批发）许可证不予颁发通知书》，在10个工作日内通知申请单位。
第二十一条 自受理申请之日起30个工作日内，省局应当作出颁发或者不予颁发经营许可证的决定。申请单位整改和补正时间不计入审批时限。
第二节 变更申请与审批
第二十二条 批发企业在烟花爆竹经营（批发）许可证有效期内有下列情形之一的，应当在变更后10日内，向省局申请变更经营许可证：
（一）变更法定代表人或者主要负责人的。
（二）变更企业名称的。
（三）变更注册地址名称的。
（四）变更企业经济类型的。
第二十三条 申请变更经营（批发）许可证，应当提交下列文件、资料，并对其真实性负责：
（一）《烟花爆竹经营（批发）许可证申请书》。
（二）原经营许可证正、副本。
（三）原工商营业执照副本（复印件）。
（四）变更后的工商营业执照副本（复印件）或工商行政管理部门核发的《企业名称预先核准通知书》（复印件）。
（五）申请本实施细则第二十二条第（一）项的变更，还应当提供变更后的法定代表人或者主要负责人符合本实施细则第八条第四项要求的材料（复印件）。
第二十四条 市局对于批发企业提出的变更申请，应当查验原件，并按照本实施细则第十至十二条的规定提出审查意见。
第二十五条 省局对市局上报的申请变更材料进行审查（必要时到现场核实），审查合格后，即可办理审批手续。
第二十六条 对批准变更的，省局收回原经营许可证，换发变更后的经营许可证，原经营许可证编号、有效期不变。
第三节 重新申请与审批
第二十七条 已取得烟花爆竹经营（批发）许可证的单位有下列情况的，应当重新申请：
（一）烟花爆竹经营（批发）许可证有效期为2年，批发企业在经营许可证有效期满后继续从事烟花爆竹经营活动的，应当在经营许可证有效期届满前3个月内重新申请。
（二）扩大经营规模、范围，变更经营场所或者仓储地址，应当在变更前重新申请。
（三）库房新（改、扩）建的，应当在竣工验收后10日内重新申请。
第二十八条 批发企业重新申请烟花爆竹经营（批发）许可证，按照本实施细则第三章第一节的规定办理。
第二十九条 重新发证后，省局收回原经营许可证正、副本。
第四章 零售经营许可
第三十条 零售经营者申请领取《烟花爆竹经营(零售)许可证》时，应当提交申请书、零售点周边安全条件说明以及所在地安全生产监督管理部门要求提供的其他材料。
第三十一条 县（区）局受理申请后，应当对申请材料和零售场所的安全条件进行审查。负责审查的人员应当提出书面审查意见。
县（区）局应当在受理申请之日起20日内作出颁发或者不予颁发经营许可证的决定，并书面告知申请人。对决定不予颁发经营许可证的，应当书面说明理由。
第三十二条 烟花爆竹常年零售经营者的《烟花爆竹经营（零售）许可证》有效期为1年，烟花爆竹临时零售经营者的《烟花爆竹经营（零售）许可证》有效期由各市局根据本地实际确定，最长不超过1年。
第三十三条 各市局可参照本实施细则的规定，结合本地实际，制定本行政区域烟花爆竹经营（零售）许可证颁发管理实施细则。
第五章 监督管理
第三十四条 禁止批发企业在城市建成区内设立烟花爆竹储存仓库和存有实物的批发场所。
严格控制城市建成区内烟花爆竹零售网点数量。
第三十五条 批发企业、零售经营者不得采购和销售非法生产、经营的烟花爆竹和不符合质量标准的烟花爆竹。
黑火药、烟火药、引火线批发企业不得向未取得烟花爆竹安全生产许可证的任何单位和个人销售黑火药、烟火药、引火线。
零售经营者不得经营和储存黑火药、烟火药、引火线。
烟花爆竹仓库不得超过限定药量和品种储存，零售网点存放的烟花爆竹品种和数量不得超过当地规定。
第三十六条 批发企业应当建立并严格执行采购、销售流向登记制度，健全购销档案，并留存2年备查。
黑火药、烟火药、引火线批发企业的采购、销售记录应当在购买或者销售后3日内报所在地县（区）局备案。
丢失黑火药、烟火药、引火线的企业应当立即向所在地县（区）局和当地公安机关报告。
第三十七条 经营单位不得转让、买卖、出租、出借、冒用或者伪造经营许可证。
第三十八条 有下列情形之一的，经营许可证颁发管理机关或者其上级行政机关应当撤销其经营许可证：
（一）超越职权颁发经营许可证的。
（二）违反程序颁发经营许可证的。
（三）不具备安全条件颁发经营许可证的。
第三十九条 取得烟花爆竹经营许可证的单位依法终止烟花爆竹经营活动的，经营许可证颁发管理机关应当及时注销其经营许可证。
第四十条 烟花爆竹经营（批发）许可证遗失、损毁的，应当立即书面报告省局，并在省局指定的媒体上登载遗失、损毁声明。自登载声明之日起满一个月后，批发企业可向省局申请补发经营许可证。经核实后，省局予以补发。
第四十一条 经营许可证颁发管理机关应当坚持公开、公平、公正的原则，严格依照法律、法规、规章和标准规定的条件及程序，审批、发放经营许可证。
第四十二条 安全评价机构应当科学、公正和合法地自主开展安全评价，对评价结论负法律责任。安全评价报告存在错误或缺陷的，经营许可证颁发管理机关责令整改；情节严重的，给予通报批评。
第四十三条 经营许可证颁发管理机关应当定期向社会公告取得烟花爆竹经营许可证单位的名单。
第四十四条 各级安全生产监督管理部门应当建立、健全烟花爆竹经营许可证档案管理制度。
第四十五条 县（区）局应当于每年3月1日前，将本行政区域内上年度经营（零售）许可证的颁发情况报告市局；市局应当于每年3月10日前，将本行政区域内上年度经营（零售）许可证的颁发情况报告省局。省局应当于每年3月15日前，将全省上年度经营许可证的颁发情况报告国家安全监管总局。
第六章 附 则
第四十六条 关于罚则，按照《实施办法》第五章的规定执行。
第四十七条 烟花爆竹经营许可证由国家安全生产监督管理总局规定式样，分正、副本，正、副本具有同等法律效力，正本为悬挂式，副本为折页式。
烟花爆竹经营（零售）许可证申请书、审查书等文书由各市局规定式样。
第四十八条 本实施细则由省局负责解释。
第四十九条 本实施细则自发布之日起施行。
附件：1.烟花爆竹经营（批发）许可证申请受理通知书
2.烟花爆竹经营（批发）许可证申请不予受理通知书
3.烟花爆竹经营（批发）许可证申请材料补正告知书
4.烟花爆竹经营（批发）许可证不予颁发通知书
5.烟花爆竹经营（批发）许可证申请书
6.烟花爆竹经营（批发）许可证审查书
7.烟花爆竹经营（批发）许可证审查意见表
