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国家广播电影电视总局


广电总局关于《数字电影发行放映管理办法（试行）》的补充规定


　　5月13日，广电总局向各省、自治区、直辖市广播影视局、文化厅（局），新疆生产建设兵团广播电视局，电影数字节目管理中心，中影新农村数字电影发行有限公司发出《广电总局关于<数字电影发行放映管理办法（试行）>的补充规定》，规定说，为深入贯彻落实全国文化体制改革工作会议精神，深化行政审批制度改革，加快推进农村电影院线制、股份制改革，大力培育农村电影经营主体，大力实施农村电影放映工程，继续鼓励组建以市（地）为龙头，各县（市）参股，广泛吸纳社会资本参股，并以乡、村放映点为基础的农村数字电影院线公司。经研究，现对组建农村数字电影院线公司的审批办法做如下补充规定：
　　一、申请组建农村数字电影院线公司，应符合《农村数字电影发行放映实施细则》（广发〔2007〕52号）和《农村数字电影放映工作指南》的相关规定。
　　二、公司注册名称须冠以“农村”、“数字电影”、“院线”字样，以有利于享受国家扶持农村数字电影的优惠政策。
　　三、申请成立农村数字电影院线公司，经营范围在市（地）辖区的，由本市（地）级电影行政管理部门在不超过20个工作日内审批，并报省级电影行政管理部门和国家广电总局电影局备案；经营范围在省（自治区、直辖市）辖区的，由本省（自治区、直辖市）电影行政管理部门在不超过20个工作日内审批，并报国家广电总局电影局备案；经营范围跨省区的，由国家广电总局电影局在不超过20个工作日内审批。
　　四、申报单位须持电影行政管理部门出具的批准文件，到相应的工商行政管理部门办理注册手续。
　　五、凡已经由省（自治区、直辖市）电影管理部门批准成立的农村数字电影院线公司，如跨区域经营，需按此补充规定重新申报。
　　六、本规定解释权为国家广电总局电影局。
　　七、本规定自发布之日起实行。　

从于建东贪污、挪用公款案引发的
职务犯罪预防的若干思考

作者：贺轶民
单位：北京市朝阳区人民检察院研究室
单位：010-65014161

当前，职务犯罪的法律形式日趋复杂，实践中还往往呈现出多种形态交织的特点。这表明，职务犯罪的主体日趋多样化，犯罪手段日趋专业化和隐蔽化，犯罪思想成因日趋深层化，这无疑给相对滞后的职务犯罪预防工作提出了严峻的挑战。我院办理的于建东贪污、挪用公款案就是这样一起很具有代表性的职务犯罪案件，虽然早已尘埃落定但却发人深思。
一、案情简介
案发前，被告人于建东系北京某国有集团总公司下属某公司投资组建的通达咨询公司、亚风经销公司经理。此前被告人从部队转业回地方后一直在该集团总公司下属公司工作，具有一定的工作能力，1989年被该集团总公司下属公司聘为经理。1994年1月至3月间，被告人利用担任通达公司和亚风公司经理职务的便利，将亚风公司收取的货款74.9万元转入通达公司账户，随后以归还亚风公司款的名义，将其中的人民币44.4万元转入河北某公司账户，以其妻子的名义为其个人购买汽车一辆。1995年5月至9月间，被告人利用担任通达咨询公司经理的职务便利，在该公司以北京某装饰工程有限公司名义承揽的“南海观音寺”工程中，将应由通达咨询公司收取的工程款人民币50万元和39万元，分别转入以其妻子为法定代表人的北京通天地经济文化发展有限责任公司和江苏某市家用电器厂，予以侵吞。1996年10月至11月间，被告人利用其担任通达咨询公司的职务便利，在某大厦的工程建设监理业务中，将北京某房地产开发有限公司支付的工程监理费36万元中的15万元挪用至以其妻子为法定代表人的北京通天地经济文化发展有限责任公司中，用于经营活动。同年12月间，被告人又以类似手段挪用通达公司向北京某公司的借款100万元用于偿还个人欠款。该案业经北京市第二中级人民法院一审判决、北京市高级人民法院终审裁定，以贪污罪、挪用公款罪判处被告人于建东死刑缓期两年执行。
二、案件呈现的一般特点
此案在当前贪污罪、挪用公款罪等职务犯罪的司法实践中很具有代表性，呈现出以下几个特点：
1、被告人在担任企业领导职务期间长期缺乏有效监督。被告人于建东在1994年1月至1996年12月长达两年的期间内，多次贪污、挪用，上级单位毫不知情，直至案发。
2、企业内部管理混乱，私有意识逐步强化。在被告人任职的两个公司，公司会计同时也是以被告人妻子为法人代表的北京通天地经济文化发展有限公司的会计，致使资金流转不代表企业行为，随意性强。被告人于建东“老板意识”浓厚，导致错误的私有意识逐步强化，并直接体现在日常工作中。
3、利用家庭成员或者近亲属设立相关性质公司，采取隐蔽的手段侵吞国有财产。被告人于建东用妻子的名义成立了北京市通天地经济文化发展有限公司，大肆利用国有资产进行个人商业经营，从中谋取非法利益为个人所得。
4、假借正常的经济商务往来，采取制作假帐务、假票据等手段，转移国有资产以达到归个人使用的非法目的。
5、法制观念淡薄，个人私欲极度膨胀，长期放松思想教育。被告人于建东在法庭上辨称北京市通达咨询公司、亚风经销公司是个人公司，其与“南海观音寺”的工程承揽项目是其个人的承包行为，在公司的管理过程中俨然以老板自居，不参加上级公司会议，公司经营状况也不向上级公司汇报，个人享受思想浓厚。
三、案件反映出的问题
（一）有的国有企业干部任免程序尚不科学
国有企业领导干部担负着国有资产保值增值的艰巨任务，从事着非常重要的日常生产经营管理活动，可控制、调用、交易的资产数目庞大，因此，国有企业干部任免程序的科学性应当引起充分的重视，避免干部任免的主观性、个人性和随意性。要把好“进人关”，畅通“出人口”， 以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标，改革和完善干部人事制度，扩大企业员工对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制。
（二）实践中落实竞业禁止制度缺乏有力监督
竞业禁止的义务可以说是世界各国公司法统一的规定，我国《公司法》第61条规定：“董事、经理不得自营、或者为他人经营与其任职公司同类或者从事损害本公司利益的活动。从事上述营业或者活动的，所得收入应当归公司所有。”“董事、经理除公司章程规定或者股东同意外，不得同本公司订立合同或者进行交易。”在实践中，由于对违反竞业禁止制度的行为还缺乏有效的法律制裁手段，尤其是国有企业，国有资产的监管体制还不甚完善，这种现象仍然以不少的数量和不同的形式存在，它们还往往和职务犯罪的行为纠缠在一起，有时更是难以区分，导致理论与实践的脱节。
（三）个人价值和职务价值在认识上存在混淆
在市场经济还不是特别完善的背景下，企业商务往来不可避免地受个人关系影响。在这种情况下，一些企业负责人容易诱发或者滋生不平衡情绪：“以自己私人关系为国有企业谋发展，拿一点不算什么。”正是因为这一点，很多职务犯罪就不知不觉地逐渐形成。国有企业领导干部在从事经营管理的过程中，为了提高企业的经济效益，必然要调动一切可以调动的社会资源。而在各种社会资源的使用过程中，从表面上看，企业领导干部的个人关系和职务关系相互结合在一起，共同推动社会资源的合理使用。从本质上分析，个人价值和职务价值存在着显著的区别，职务价值起着主要的推动作用，个人价值起着辅助作用。身为国有企业领导干部，法律赋予的职位使得在这一职位上的人员必然有着相应的影响力和处分权，在与外界接触、交易的时候，其职位保障了权利的有效行使，缺乏了职位价值，个人价值的效果很难有效发挥。也就是说，个人价值必然要以职务价值为依托。当然，职务价值的充分发挥，还要受制于个人价值的品位。因此，既要解决好国有企业负责人待遇问题，使按劳分配的原则在实践中得以正确贯彻执行，又不能颠倒职务价值和个人价值的主次位置，避免出现个人至上的认识误区。
（四）“大树底下的小腐败”，“二级公司腐败”，“小部门、小职务和大蛀虫”问题不容忽视
一般来说，大、中型国有企业现代企业制度的建立相对比较深入、科学，其组织建构和经营管理大部分都能严格按照公司法的规定进行，职务犯罪发生的几率相对也就较少。实践中的问题是，有的大中型国有企业财大气粗、业务繁忙，对下级公司往往疏于管理，放任自生自灭。致使其下级公司、二级公司，大部门中的小机构，经常容易发生职务犯罪。而这些“小职务、小部门”却还往往存在着“大腐败”，给国家造成的经济损失也不可低估。案例中被告人所在的两个国有公司级别不高，相对其上级公司和集团总公司而言，资产较小，但被告人在两年内侵吞的国有资产却不是一个小数目。
（五）干部考核中刚性制度和柔性制度的比例失衡
在干部考核的过程中，刚性制度易操作，欠全面；柔性制度易失控，可综合。刚性制度或者柔性制度过多都不能正确考核、评价干部。案例中上级公司在对被告人的考核中，基本上都是柔性制度，缺少刚性制度的考核，这样就很容易使考核工作流于形式，主观性、随意性占主导地位。刚性制度主要以专业考核为基础，能直观地反映工作的完成情况，但是不能全面地反映出工作中的深层次问题，比如情势变迁、政策调整、目标替代等等；柔性制度灵活性较强，能够综合评价工作的得失和能力的发挥程度，但是其客观性容易失衡，易受人情关系影响。
（六）现代企业制度在有的企业得不到有效实施
企业的现代化管理是民主管理和科学管理的结合。以股东投资行为为基础，传统所有权在公司中转换为股权和公司法人权利，二者相互独立又相互制衡。公司制是现代企业制度的核心。通过产权制度的改革，建立现代企业制度，彻底改变旧体制下的政企关系，使国有企业成为名副其实的企业法人。毫无疑问，我国的大中型企业的建立现代企业制度上取得了显著的成绩。但也不可否认，小型企业、大中型企业的下属企业、二级公司、分支机构，在贯彻执行现代企业制度的力度上还是有所欠缺，有的是空有其名，其实难符。于建东贪污、挪用公款案就能最突出地反映出这个问题，作为受公司法调整的两个公司：北京通达咨询公司和亚风经销公司，却无视公司法的存在，大量从事违背公司法规定的经营活动。该案也同时给我们以深深的启示，国有企业违反公司法的行为如果在早期就能够得到及时的矫正，很多职务犯罪行为就有可能被预防，尤其是最容易出现问题的大中型企业的下属企业、二级公司和分支机构。
四、预防职务犯罪的对策思考
（一）完善立法工作，从源头上预防职务犯罪
世界各国都很注重从立法上对职务犯罪进行源头控制，实践证明，立法必须及时敏锐地捕捉到社会发展的变化，才能有效地维护法律的权威。
首先，各级工商管理部门进行企业和个体经营户的登记注册时，应当要求法人或者企业合伙人或者个体经营主提供家庭成员和近亲属职务表，对虚假提供此项内容的有必要在立法上进行刑事制裁。工商管理部门及时将职务报表以网络查询等形式不公开地反馈给各级企业纪检监察部门、公司监事会、审计部门。对于企业负责人家庭成员、近亲属从事经营活动特别是相关行业经营者，企业纪检监察部门、公司监事会应当积极加强监督、审计工作，将国有资产的管理进行情报网络化，畅通政府各职能部门的信息渠道，有效监控国有资产的流转。
其次，有必要对国有企业中违反竞业禁止制度的行为予以刑事立法调整，有力打击以公谋私、中饱私囊现象，同时也进一步肃清职务犯罪领域的理论模糊区域，规范市场竞争行为。
（二）推行“明镜工程”，全面完善预防职务犯罪的方法和手段
明镜“可以正衣冠，可以察得失”。我们要积极借鉴预防职务犯罪的国际成功做法，大力推行“明镜工程”，并将其制度化。具体做法是，由企业自己找出本部门容易导致腐败问题发生的环节，并制定相应的预防腐败计划，每年修订一次，向检察机关做出书面陈述，检察机关职务犯罪预防部门负责检查督促。企业对本部门的工作流程比较熟悉，在扩大职工参与的基础上，通过民主和专业的程序努力达成共识，以明镜常查身，由被动预防变为主动预防，使预防职务犯罪工作走向内部预防和外部预防相结合，横向预防与纵向预防相结合，事前预防和事后预防相结合，总体预防和局部预防相结合，专业预防和系统预防相结合的新路子。
（三）大力推行聘任法律告知和权力警戒制度，强化审计功能，充分发挥监事会作用
企业聘用干部时，在检察机关的配合和介入下，由聘用部门对受聘人进行法律责任告知，同时进行相关法律知识的专项培训，强化感性认识，深化理性思维，前移预防思想关口。“聘任告知”和“离任审计”要双管齐下，齐头并举，任职期间由上级纪检监察部门定期进行权力警戒，以教育挽救干部为出发点，将考核工作落到实处，使企业领导干部明确手中的权限范围，将权力的效能完整地发挥、运用在国有资产的保值增值上和企业的经营管理上。同时要加强审计部门的常规审计，扩大企业员工对审计工作的知情权、参与权和监督权，将日常审计、年终审计、离任审计、临时审计和专项审计有机地结合起来，并切实落到实处。监事会作为公司法规定的监督机构，作为对国有资产维护的有效手段，检察机关应当与其加强交流，要有侧重地将预防工作机制引入到监事会日常工作当中去，从以往同纪检监察部门联系的模式走向纪检监察、监事会双重联系的模式，在这一模式的规范下，将预防的重心适当下移，针对小型企业、大公司小部门、二级公司开展深入的调查，帮助企业建立健全制度，促进职务犯罪预防工作不断专业化、规范化。
（四）建议财务人员进行独立管理
财务账册是一个企业经济往来的完整、正确记录，“不做假帐”是一个会计人员应当恪守的职业道德。实践中，会计人员服从于企业领导，很难保持相对独立，这种体制必然会产生许多问题。案例中被告人于建东所在的两个国有公司的会计人员就是以其妻子为法定代表人的个人公司的会计，这种会计制度是很难正确记录企业的正常合法经营的。因此，有必要下大力气纯洁会计人员队伍，加强对财务人员的管理和教育。比较现实的措施是对各级国有企业的财务人员由同级国有资产管理局统一管理，对国有资产管理局负责，这样才能有效地制约国有企业领导人处置国有资产的随意性和主观性，保障财务人员的独立性，达到有效预防职务犯罪的根本目的。
（五）建议国有资产进行分级管理
国有资产的管理在效率上应当直线化，在模式上应当曲线化，应当探索出一个分级管理、统一负责的框架体系。在国有资产管理局的统一管理下，建立健全企业党组织的发展体制，发挥企业党组织的积极作用，拓宽厂长负责制下党委书记以及党的机构职权，管理好国有资产，有效防止国有资产的流失。国有资产管理局负责宏观的管理、资产的损益、税后利润的分配，企业的党组织负责财务状况的变动调查、资产负债的分析，使各级国有资产的流向分明，将监督落到实处，做到长期与短期的有效结合。案例中被告人于建东对国有资产的非法处置行为往往和正常经营行为混合在一起，使得对国有资产的监督必须专业化、日常化，在国有资产管理局的专业指导下，由企业党的组织负责日常监督，既不影响企业的正常经营，又同时保障国有资产的合法运作。
（六）充分发挥、拓展传统教育手段在新时期的工作机能
思想的火花是人类的共同骄傲，一个无思想的人也就不能成为一个严格意义上的人。正因为不同个体的人的思想呈现出多样性，社会生活才因此丰富多彩。实践证明，放松思想教育的危害是不可估量的，小则败坏个人德行，大则沦丧社会情操。传统的思想教育因其长期的发展而生存，但在东方文明的国家，随着市场经济的不断发展，价值观念的剧烈冲撞，教育与人情的相宜日趋弱化，两者的对立经常凸显，在个别问题上还会激烈抵消。人们逐渐痛恨简单的说教，也逐渐习惯人情的阻隔，因此必然产生监督和人情的难分难舍，有效的监督手段自然也就会荡然无存。案例中被告人于建东从不参加上级公司的任何会议，也就因此似乎享有某种说不清道不明的特权，与其说是特权害了他，不如说是思想教育的苍白害了他。显然，在新的历史时期，传统的思想教育手段不能丢，关键是怎样突破人情关，将思想教育工作做到实处，使监督体制在思想上得以巩固。