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人事争议仲裁与劳动争议仲裁的异同和关联

何宁湘


　　一、问题由来
　　人事争议应当说自新中国成立以来，随着干部人事制度建立之始就便有之，人事工作中存在与发生的矛盾、分歧与冲突就无时不在。从上世纪五十年代到九十年代末这一期间内，在人事问题上发生的上级与下级之间、人员与领导之间、人与机构之间、单位与人事机构之间、人事部与地方人事厅局之间存在与发生的争议、矛盾基本上通过党组织、行政命令、政策、甚至个人权利威望与影响力，以及所谓的个人觉悟的提高来解决。这些人事矛盾冲突基本上在内部得到消化与扼制，几乎从未公开。
　　国办发[2002]35号文《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知【2002-07-06】》正式下发后，正式拉开了人事制度改革的序幕。各地开始制定人事争议仲裁的办法、规定、细则来配合这项重要改革，在之前不少地区已制定出台的，也做了必要的修改。在此期间，也有极少的事业单位的工作人员依据人事仲裁规则向当地人事争议仲裁委提出申诉。由于人事争议仲裁委员会自始就设在人事行政主管机关内，所依据的仲裁规则是人事部门根据人事部文件所制订的政策文件，人事争议仲裁没有任何法律依据，这样的人事争议仲裁完全是政策指导下的行政行为。直到2003年9月5日媒体上公布了并于同日生效实施的最高人民法院法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，使得人事争议仲裁与司法审判有了接轨，人事争议案件诉讼方进入“有法可依”的轨道。
　　此时，人事争议处理仍沿用了劳动争议处理的“一裁两审制”模式，似乎解决问题找到了出路。但是，这种人事争议仲裁与司法审判的接轨是形式上的接轨，而不是实质上的，更不是法律意义上的接轨。此时出现了仲裁没有任何法律意义上的变化，各方面依然如故，而人事争议案件诉讼则适用《劳动法》由人民法院民事审判庭进行审理。此时各地不少事业单位的工作人员，以为有了司法解释，人事争议官司可以得到人民法院公正审理裁决，以保护自己的合法权益。这些当事人对这种两脱离的接轨可能带来的恶果以及诉讼的复杂性没有足够的认识与心理准备，其仲裁申请往往被人事争议仲裁委以“不予受理”对待，而当地法院又以“没有受理依据”，甚至以“未经过仲裁实体裁决”而不予受理，更有甚者先受理，然后再以上述理由“驳回起诉”来“封杀”，这些做法让人事争议申请当事人苦不堪言。
　　出现这样的怪现象，除了部分案件系受理机关与人民法院对个案的错误处理外，没有弄清人事争议与劳动争议之间、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的区别、共同点以及关联是个最为重要的根源。另一方面，申请人也因对这些问题不了解，当其合法权益被侵犯后，是向劳动仲裁委员会申请，还是向人事争议仲裁委员会申请，往往不知所措。因此有必要对这一重要方面进行观察与讨论。

　　二、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的共同点：
　　从理论上讲，人事争议仲裁与劳动争议仲裁之间没有直接的联系，而现行人事争议仲裁沿用了与劳动争议仲裁完全相同的模式，劳动争议仲裁的特点与缺陷也不可避免地随之带入了人事争议仲裁，同时人事争议仲裁就自然具有劳动争议仲裁中较多的特点：
　　1、两类争议仲裁委员会均设在国家行政机关（劳动主管机关与人事主管机关），仲裁日常具体工作、案件受理工作、审理工作一般由劳动主管行政机关与人事主管行政机关的处（或科级建制单位）承担。即，担任仲裁员的多数为劳动主管行政机关与人事主管行政机关的行政领导以及工作人员。
　　基于此，两类争议仲裁的性质均为行政仲裁。实际操作过程中并非如此，劳动部首先推行了事业单位的劳动争议仲裁院机构模式。随后又推行劳动争议仲裁机构实体化，将劳动争议处理机构担负的行政职能与劳动争议仲裁委员会的办案职能分离开来，成立相对独立的专门处理劳动争议案件的仲裁办案机构，落实人员编制、办案经费和办案场所，从而提高劳动争议仲裁的处理能力。实体化后，针对劳动争议案件,改变现行的审判体制,或裁或诉,各自终局。将当前的仲裁和诉讼环节改为两裁终审制,即先由区、县一级的劳动争议仲裁机构对劳动争议案件进行一裁,若不服一裁结论,再由市一级的劳动争议仲裁机构进行终裁,法院负责执行终裁结果。废除现行的劳动争议处理体制,在法院内部成立专门的劳动法庭,或者借鉴德国的做法,从中央到地方建立独立的劳动法院,专司处理各类劳动争议案件，并提出各地区的经济体制改革力度、经济社会的发展程度、人们的思想观念以及劳动争议处理工作的基础都有很大差异，这就决定了在推进劳动争议仲裁机构实体化建设中，可以不搞统一模式，而应从本地实际出发,因地制宜，创造性地开展劳动争议仲裁工作。这样的架构、机制调整完成后，人事争议与劳动争议处理就是完全不同的两种模式，没有无比性，本文就失去意义。
　　2、争议仲裁常见的启动一方当事人（申请仲裁主体），仲裁申请人往往表现为企业职工、事业单位工作人员两类。在相对于企业、事业单位、政府及政府职能部门，企业职工、事业单位工作人员都处于弱势群体地位，争议仲裁在形式上无疑为其增加了一条救济途径。争议当事人的另一方（被申请主体）为企业、事业单位，往往表现为仲裁被申请人。
　　3、从广义角度上讲，劳动合同、事业单位工作人员聘用合同中，凡是“因履行合同发生的争议”的范围以及所涵盖的争议事项在理论上都是非常宽泛的，所能提出争议的事项，可能形成诉讼的争议纠纷也是非常多的，故有法官认为“以履行聘用合同发生的争议来界定人事争议受案范围太大”。
　　4、人事争议与劳动争议的现行程序模式均为“仲裁加诉讼”的“一裁两审制”，两类仲裁都是欲提起诉讼启动司法程序所必须的前置程序。在此模式下，在提起诉讼前的仲裁无疑为当事人增加了一条救济途径。但由于《劳动法》、《公务员法》以及现行事业单位人事争议处理的规范性文件规定为申请仲裁的申请期间为60天，对仲裁裁决不服向人民法院提起民事诉讼的期间为15天，即淹没了《民法通则》所规定的2年诉讼时效。
　　5、根据最高人民法院的司法解释，人民法院审理这两类争议案件均适用《劳动法》。并且在仲裁机关作出仲裁裁决后，当事人不服而向人民法院提起诉讼的，均由基层人民法院的民事审判庭审理，审判人员基本上是由原审理劳动争议案件的法庭、原班法官来审理人事争议案件。
　　6、争议仲裁主体之间是不平等的，而民事诉讼中之诉讼主体是平等主体，适用《民事诉讼法》审理两类争议案件，但法律并没有诸如行政诉讼中举证倒置这类有关保护劳动者、事业单位工作人员诉讼权利的法律规定。
　　7、基于内部隶属关系的内部管理关系发生的争议不能申请争议仲裁。

　　三、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的区别：
　　1、建立劳动关系、人事关系的录用、合同的表现形式不同：
　　人事关系的建立不是由事业单位或工作人员能够决定的。事业单位与工作人员之间的人事关系是以国家分配、控编录用、聘任、聘用合同等形式所建立的，建立人事关系的方式是被动的，事业单位仅享有有限的人事权。事业单位必须从编办获得编制计划指标，要进入事业单位的人员也必须符合相应的条件，两个条件必须同时具备，缺一不可。
　　企业、用人单位与劳动者（企业职工）之间的劳动争议是通过签订劳动合同所建立，企业、用人单位依法享有较完全的用人权，只要符合国家劳动用工法律规定，适应企业生产经营需要，具有支付劳动报酬的能力，用多少人，用什么样的人，支付多少劳动报酬完全由企业自主决定。

　　2、所解决的争议内容不同：
　　人事争议仲裁解决的是“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。
　　劳动争议仲裁解决的是“因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职；因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定；因履行劳动合同发生的争议；法律、法规规定应当依照本条例处理的其他劳动争议。”

　　3、国家实现管理职能的主体以及管理关系不同：
　　人事关系是国家人事行政管理机关对国家机关、事业单位以及工作人员之间存在的是一种具有直接利害关系的行政法律关系。劳动关系是国家劳动行政管理机关依法监督各类企业执行国家劳动法律法规，从而实现以保护劳动者合法权益为主的一种非直接利害关系的监督关系，劳动关系中没有行政法律关系。国家劳动行政管理机关与、各类企业、劳动者之间不具有直接的行政法律关系。

　　4、争议仲裁中个人主体的身份不同：
　　基于我国多年的劳动人事管理体制，凡属于人事部门编办下达的机构编制、受其管理的是国家干部，现对国家机关工作人员称之为公务员，对事业单位则称之事业单位工作人员。
　　凡属于劳动部门职能范围内的企业、用人单位的职工，包括临时用工人员均为工人身份。

　　5、争议仲裁中个人主体享有仲裁申请权的不同：
　　在我国实行劳动制度改革，逐步过渡到全员劳动合同制近20年后的现代企业组织中，一般情形下没有干部身份的人员存在，企业与职工之间是完全的劳动合同关系，即劳动用工关系。发生劳动争议只能依据劳动合同、劳动法律法规到劳动争议仲裁委申请仲裁。
　　而事业单位中的人员情形就比企业复杂得多，其中有国家事业单位干部（具有人事编制的人员）、有聘用制干部（有称合同制干部，社保机构认为，这类干部应当与工人一样参加养老保险，实质上就是工人，类似于国营企业改革前的以工代干的情形。但聘用制干部仍是人事部门下达了编制的人员）、有事业单位聘用人员、社会聘用人员、工勤人员、临时工等等，这些人员与事业单位之间的关系由不同的合同关系所联系，其工资待遇、分配制度也有所不同，这也产生了不同的用人法律关系。发生争议后，按人事争议仲裁的规定，人事编制内的人员，包括工勤人员都可以到人事争议仲裁委进行申诉。而对于事业单位中，编制外面向社会招聘的工作人员、工人均不能提起人事争议仲裁，只能依据相应的合同约定或劳动合同，或视为劳动合同关系向劳动争议仲裁委申请劳动争议仲裁。

　　6、争议仲裁的单位主体不同：
　　目前事业单位的界线已逐渐变得模糊不清，部分非国家正式事业单位享受事业单位待遇或模式经营的，如民办学校，或称民办非企业单位如驾校、民办科研机构，中介机构如律师事务所（笔者注：目前税务、社保机构将律师事务所归入私营企业类管理对待）。一般事业单位由编办核准颁发《事业单位法人证书》，而原作为事业单位的律师事务所则一直由司法行政机关核发《律师事务所执业许可证》，无《事业单位法人证书》的特殊情形。因此大致可以这样认为，凡持有《事业单位法人证书》的单位均系事业单位，只是这些事业单位中的所有制形式存在不同，如学校事业单位，对全民所有制学校一般称为"公办学校"，而非全民所有制的学校一般称"民办学校"，或"社会力量办学"。目前部分省已出台修订过的人事争议处理规定，将"民办非企业单位"纳入人事争议仲裁的主体之中。
　　而由工商行政部门核准颁证的用人单位中根本不存在这类问题，只是依照《公司法》设立的称之为“公司”，一般工厂、经济组织则称之为“企业”罢了。

　　7、是否存在内部行政争议的不同：
　　劳动法律所调整的社会劳动关系中，直接表现为用人单位与劳动者之间的劳动关系，即劳资关系。而不表现为企业内部行政关系。而在人事政策、人事规范性文件所调整的人事关系，实质上是人事行政管理关系，因而在事业单位与其工作人员之间除可以提起人事争议的争议外，事业单位与其工作人员之间往往存在着较多的内部行政管理争议，而这类争议是不可以提起人事争议仲裁的。

　　四、人事争议仲裁与劳动争议仲裁的关联：
江苏省徐州市人民政府


徐州市人民政府令

第109号


《徐州市城市二次供水管理办法》已经2005年12月22日市人民政府第56次常务会议讨论通过，现予公布，自2006年2月1日起施行。



市长 李福全

二○○六年一月一日


徐州市城市二次供水管理办法

第一条 为加强城市二次供水管理，保障饮用水安全，根据《中华人民共国传染病防治法》、国务院《城市供水条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称城市二次供水，是指通过蓄水池、水箱、水塔以及属管网、阀门、水泵机组、气压罐等供水设施，将城市公共供水或者自建设施供水储存、处理、加压后提供用户的供水方式。
第三条 在本市行政区域城市规划区内从事二次供水设施建设、使用、维护、保洁及相关监督管理的活动，应当遵守本办法。
第四条 徐州市市政公用事业行政管理部门主管徐州市城市规划区内二次供水工作。县（市）、贾汪区人民政府确定的城市供水行政管理部门主管本行政区域内城市二次供水工作。
市、县（市）、贾汪区卫生行政管理部门负责二次供水水质的卫生检测和卫生监督工作。
第五条 住宅、商场等建筑物的工程高度超过国家规定的城市供水压力标准、不能满足用户需要的，建设单位应当建设二次供水设施。
第六条 新建、改建、扩建工程，按照国家规定需要配套建设二次供水设施的，二次供水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时交付使用。
第七条 二次供水工程的设计、施工，建设单位应当委托具有相应资质的单位承担；二次供水设施的设计、建设应当遵守《二次供水设施卫生规范》和其他有关技术规范。
次供水设施的设计、施工方案及其变更，应当及时向二次供水行政主管部门备案。
第八条 二次供水设施的设计和建设，应当符合下列要求：
池（箱、塔）容积、加压设施、管道口径能够满足用水需要，便于维修、管理；
）水池（箱、塔）顶部及周围排水畅通，顶部设有必要数量的透气孔；
）水池（箱、塔）结构坚实、牢固、内壁光洁、不渗漏、耐腐蚀，加盖且密封性能好，通气孔有防止蚊虫、异物进入池（箱、塔）的装置；
池（箱、塔）溢流管、排污管不得与下水管道直接连通；
活用水、消防用水及其它用水管道布置合理，无死水区；
六）建筑材料、管材、阀门、原材料涂料等符合国家规定的质量和卫生标准；
泵房与蓄水池分建，并配备必要的防水质污染的装置；
次供水设施周围30米范围内，不得设置渗水厕所、渗水坑、垃圾堆放点，不得堆放有毒、有害、易腐蚀物质。
第九条 二次供水工程竣工后，建设单位应当按照国家规定组织验收；未经验收或者验收不合格的，不得投入使用。
第十条 二次供水设施的日常运行、维护、清洗、消毒和安全保障由供水设施产权单位（人）或者其委托的管理单位（以下简称责任单位）负责。
责任单位应当接受二次供水行政主管部门和卫生行政管理部门的监督，并按规定报送有关资料。
第十一条 责任单位应当建立二次供水设施管理制度，确定专（兼）职人员负责设施的维护和管理，保持设施正常运行。
第十二条 责任单位应当建立二次供水水质监管制度，并履行下列职责：
立水质检测、清洗消毒等规范性台帐；
）委托专业单位对水箱（池、塔）进行每半年不少于一次的清洗、消毒；
）对供水水质进行常规检测，不能进行常规检测的，定期将水样送至有供水监测资质的机构检测；
质受到污染或出现异常情况时，立即采取控制措施，防止污染扩大，并及时报告二次供水行政主管部门。
第十三条 责任单位和从事二次供水设施清洗、消毒的专业单位，应当依法取得卫生行政管理部门的许可。
第十四条 二次供水设施专（兼）职管理人员和清洗、消毒人员应当符合下列条件：
次供水设施的管理和清洗、消毒的操作规程及日常卫生管理要求；
）清洗、消毒人员未患有传染病、皮肤病或者其他有碍饮水卫生的疾病，并通过每年的健康检查。
第十五条 责任单位供应的水质必须符合《生活饮用水水质卫生规范》，不得含有危害人体健康的有毒有害物质。
行政管理部门应当定期对二次供水进行水质卫生监测；对监测结果不符合国家饮用水卫生标准的，应当责令责任单位立即治理。
第十六条 住宅区二次供水设施的维修费用从物业维修基金中支出。
次供水水费和二次供水设施清洗消毒费用的收取标准，应当经市价格管理部门核定。
第十七条 责任单位应当实现不间断供水。因工程施工、设备维修等原因确需停止供水的，责任单位应当经二次供水行政主管部门批准，提前24小时通知用户；因发生自然灾害或者突发事故不能提前通知的，应在抢修的同时通知用户，尽快恢复供水，并报告二次供水行政主管部门。
第十八条 禁止单位或个人从事下列活动：
保护范围内挖坑取土或者修建建筑物、构筑物等危害供水设施安全；
）擅自改动、拆除、损坏和侵占二次供水设施；
）未经二次供水行政主管部门同意，将二次供水设施与城市供水管网直接连通；
内直接抽水；
次供水单位擅自向其他单位或个人转供水。
第十九条 违反本办法规定，由二次供水行政主管??以处罚：
二条（一）、（二）项或第十七条规定的，处以1000元以上3000元以下罚款；
）违反本办法第五条、第六条、第七条第一款、第十八条规定的，处以10000元以下罚款；
）违反本办法第十二条（三）、（四）项规定的，处以1000元以上30000元以下罚款。
第二十条 违反本办法第十三条、第十四条规定的，由卫生行政管理部门责令限期改正，可以并处5000元以下罚款。
违反本办法第十五条第一款规定的，导致或者可能导致传染病传播、流行的，由卫生行政管理部门责令限期改正，可以并处50000元以下罚款。
第二十一条 城市供水管理或者卫生监测工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 本办法自2006年2月1日起施行。