内容提要: 在行为人不经手资金的情形下由其他公司实施垫资行为并代办法定验资手续，且这种垫资款在公司还未成立前即被抽回，应认定为一种虚假出资行为。另外，由于这种虚假出资行为主要是针对其他公司发起人或股东进行的欺骗，而并非针对公司登记主管部门以进行整体虚报注册资本，因而不能认定为虚报注册资本行为。
■案号 一审：（2011）嘉刑初字第604号 二审：（2012）沪二中刑终字第124号
【案情】
1997年张慈汉担任被告单位上海协安建筑安装工程有限公司(以下简称协安公司)法定代表人、经营负责人。 2001年3月，协安公司与中国体育国际经济技术合作公司（以下简称中体国际）向上海市工商行政管理局嘉定分局（以下简称嘉定工商局）申请注册资本为人民币500万元(以下币种均为人民币)的上海中体建筑工程有限公司(以下简称中体公司)，其中协安公司认缴出资255万元，中体国际公司认缴245万元（分两次缴付149万元）。期间，在张慈汉的操办下，上海丰科实业发展有限公司于同月12日以协安公司名义向中体公司的验资账户汇入255万元。同日，上海同诚会计师务所据此出具了协安公司已全额认缴出资的验资报告。次日，上述255万元即被全额归还上海丰科实业发展有限公司。同月16日，中体公司经嘉定工商局核准登记成立，此后由张慈汉实际负责经营。事后，协安公司仅补缴9万元，未按公司法规定实际足额交付出资款。在经营过程中，中体公司产生了130余万元的债务，经法院强制执行，公司另一发起人中体国际作为被追加的被执行人偿还了120万余元债务，另有11万余元债务未履行。至此，中体国际履行出资义务共计269万余元。2010年11月3日，公安机关因协安公司涉嫌虚假出资犯罪而将张慈汉抓获。到案后，张慈汉如实供述了上述犯罪事实，中体公司已履行了上述债务。
【审判】
上海市嘉定区人民法院审理后认为，被告单位协安公司作为中体公司股东，违反公司法规定未交付出资，数额巨大，被告人张慈汉作为被告单位直接负责的主管人员，其行为均已构成虚假出资罪。协安公司、张慈汉如实供述自己的罪行，可以从轻处罚。为严肃国法，保护国家对公司的管理制度，依照刑法第一百五十九条、第六十七条第三款、第五十三条之规定，对被告单位上海协安建筑安装工程有限公司以虚假出资罪，判处罚金人民币10万元；对被告人张慈汉以虚假出资罪，判处有期徒刑2年。
张慈汉对一审判决不服，提出上诉，辩称设立中体公司的注册登记相关手续均由徐行经济城操办；其行为应根据刑法第一百五十八条的规定，以虚报注册资本罪论处；原审量刑过重，请求二审法院依法改判，给予缓刑或免于刑事处罚。
上海市第二中级人民法院认为，原审被告单位协安公司作为中体公司股东，违反公司法规定未交付货币，虚假出资，数额巨大，且后果严重，其行为已构成虚假出资罪，依照刑法第一百五十九条的规定，应对被告单位协安公司处虚假出资金额百分之二以上百分之十以下罚金；上诉人张慈汉作为被告单位协安公司的法定代表人，应对协安公司犯虚假出资罪承担直接负责的主管人员的刑事责任，处5年以下有期徒刑或者拘役。根据被告单位协安公司、上诉人张慈汉犯罪的事实及对中体公司其他股东造成的损害后果等，原审法院对被告单位协安公司及被告人张慈汉所作出的判决并无不当，且诉讼程序合法。上诉人张慈汉及其辩护人提出原判量刑过重，要求适用缓刑或免予刑事处罚的意见，不予准许。上海市人民检察院第二分院建议本院驳回上诉，维持原判的意见正确。据此，依照刑事诉讼法第一百八十九条第（一）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原判。
【评析】
本案的争议焦点在于委托其他公司垫资成立公司之后，垫资款被垫资公司立刻取回的行为是构成虚假出资罪、抽逃出资罪还是虚报注册资本罪？第一种观点认为本案构成虚假出资罪，被告人张慈汉明知所垫资金在经过上海同诚会计师事务所出具全额缴纳认缴出资的验资证明后会被垫资公司立刻取回（公司未成立之前），仍同意这种行为，并且被告人在这一过程中并不占有或经手这些资金，完全依靠第三方完成出资注册资本行为，其目的是骗取上海同诚会计师务所据此出具协安公司已全额缴纳出资款的验资报告，显然被告人张慈汉实施了虚假出资行为。第二种观点认为本案构成抽逃出资罪，不用考虑垫资的时间长短，而是把上海丰科实业发展有限公司的垫资行为作为一种借款行为。既然是借款，张慈汉就具有占有和支配权，用借款作为公司注册资本就不能认为系虚假出资，其随后将资金抽回应是一种抽逃出资行为。第三种观点认为本案构成虚报注册资本罪，被告人张慈汉根本就没有真实出资，其委托其他公司垫资只是为了骗取会计师事务所出具协安公司已全额缴纳出资的验资报告，然后拿着虚假的证明文件来欺骗公司登记主管部门以取得公司登记，这符合虚报注册资本的犯罪构成要件。对于本案的定性，笔者认为首先应从刑法原理入手来分析虚假出资罪、抽逃出资罪、注册资本罪之间的区别才能得出结论。
一、虚假出资罪、抽逃出资罪与一般违法之间的区别
虚假出资罪、抽逃出资罪，是指公司发起人、股东违反公司法的规定未交付货币、实物或者未转移财产权，虚假出资，或者在公司成立后又抽逃出资，数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的行为。根据2001年最高人民检察院、公安部联合颁布的《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》，这里的“数额巨大、后果严重或者有其他严重情节”应理解为：第一，虚假出资、抽逃出资，给公司、股东、债权人造成的直接经济损失累计数额在10万元至50万元以上的；第二，虽未达到上述数额标准，但具有下列情形之一的：一是致使公司资不抵债或者无法正常经营的；二是公司发起人、股东合谋虚假出资、抽逃出资的；三是因虚假出资、抽逃出资，受过行政处罚2次以上，又虚假出资、抽逃出资的；四是利用虚假出资、抽逃出资所得资金进行违法活动的。而根据公司法第二百条规定：公司的发起人、股东虚假出资，未交付或者未按期交付作为出资的货币或者非货币财产的，由公司登记机关责令改正，处以虚假出资金额百分之五以上百分之十五以下的罚款。第二百零一条规定：公司的发起人、股东在公司成立后，抽逃其出资的，由公司登记机关责令改正，处以所抽逃出资金额百分之五以上百分之十五以下的罚款。从上述两项规定中可以得出两个结论：第一，即使公司发起人或股东虚假出资、抽逃出资，如果没有致使公司资不抵债或者无法正常经营，无需启动刑法；第二，虽然公司发起人或股东虚假出资、抽逃出资，但对其他股东、债权人没有造成数额巨大损失、严重后果或者存在其他严重情节，仍然不能启动刑法。另外，虚假出资、抽逃出资罪与一般违法之间的区别还在于，虚假出资、抽逃出资罪是行为人主观明知自己的出资额度不足或没有而故意以欺骗手段制造出资足额的假相，或者公司一经注册成功便把注册资本挪到非本公司生产经营之外的活动；而一般的违法行为则是行为人因为各种原因而高估了交付的实物或者转移的财产权的实际价值，致使其出资额明显低于应缴出资额，或者因不可抗力等客观原因不能出资或者出资不足，行为人出于认识错误没有欺骗的故意或者出于侥幸心理欺骗程度不高，因此只能承担民事或行政责任。
根据公司法第九十四条规定：股份有限公司成立后，发起人未按照公司章程的规定缴足出资的，应当补缴；其他发起人承担连带责任。本案中被告人张慈汉本应出资255万元，但实补交出资只有9万元，亦未承担公司经营过程中造成的130万余元的债务。而中体国际承担了相应的连带责任，给公司另一个发起人即中体国际造成70余万元的损失（这种损失应和中体国际所应出资的注册资本区分开，因为无论中体国际是否全额出资注册资本，都应承担45%的赔偿责任，这是对于协安公司而言），显然本案不是一般违法行为，也不是单纯的虚假出资或抽逃出资行为并未造成公司资不抵债或者无法正常经营的情形，而是在明知的情状下给其他公司发起人造成数额巨大的严重损失，因而应纳入刑法规制范畴。
二、虚假出资罪与抽逃出资罪之区别
虚假出资是指公司发起人、股东违反公司法规定，未交付应当交付的出资额（含货币、实物）或者未办理出资额中的财产权转移手续的行为。[1]虚假出资的关键在于假冒已缴足所应认缴的资本而并非认缴资本未缴足，即无代价或无对等价而取得股份，是一种不真实的转移行为或明显的欺诈行为。这种虚假的表现形式主要体现于未交付货币或实物、未转移财产权或者对财产权高估作价。抽逃出资则是指公司的发起人或股东在公司成立后，违反公司法的规定又从公司注册资本中抽回自己出资额的全部或部分的行为。[2]这里的公司成立之后是指公司根据公司法等相关法律规定实施设立行为以及完成申请设立登记的程序，经主管机关核准登记，发营业执照，取得法人资格的一种状态。[3]抽逃出资的表现形式为行为人将已存入银行的出资款取走、将股款支走、将已支付的实物取回或者将已转入到公司名下的财产权又转移出去。申言之，抽逃出资的前提是公司发起人或股东已经实际出资，否则没有出资或虚假出资的人根本无资可抽，一旦在此情况下抽资将构成职务侵占罪。另外，还需注意区分抽逃出资与公司发起人或股东向公司的合法借款行为、出资人合法转让股权行为、出资人依法撤回出资行为以及公司的合法减资行为。从上述定义我们可以总结出虚假出资罪与抽逃出资罪的三点区别：第一，时间节点不同：前者一般发生在申请公司登记前或登记后约定的股份缴纳期间内(一般是两年)；后者必然发生在公司成立之后。第二，表现形式不同：前者是没有出资或者没有按约定全额出资；后者是按照约定已经出资，但在公司成立后又将出资额全部或部分转移出去。第三，侵害法益不同：前者侵犯的法益是公司登记制度和其他股东的合法权益；后者侵犯的是其他股东权益和公司未来债权人的合法债权。
这里有一个重要问题需厘清，即公司发起人或股东在公司注册登记时用贷款或者借款作为货币出资额，是构成虚假出资罪还是抽逃出资罪？持肯定说学者认为，虽然公司法未作明确规定，从公司注册资本规定最低限额和时间的立场来看，是为公司债务提供担保，股东若以贷款或借款用作出资额，将会使公司债权人的合法权益维护至于虚置状态，这有违公司资本的应有之义。但持否定说的学者则认为，公司法并没有明确规定股东现金出资不能来自于贷款或借款，股东的贷款或借款虽然属于个人贷款或借款，但货币属于种类物而非特定物，股东对贷款或借款具有所有权，只要出资形式符合公司法并己经真实转移，就可以作为注册资本的组成部分，并不影响部分出资成为公司债务担保。因而，以合营一方名义借贷现金而后投入公司的，并不构成虚假出资罪。[4]笔者倾向于第二种观点。的确，基于货币的种类属性，无论是借款还是贷款，都不能否定公司发起人或股东对资金占有或所有的真实性与合法性，这也包括资金在公司成立后被立刻转移，即不能认为是一种虚假出资行为，只能认定为抽逃出资行为。例如，行为人从银行贷款100万元作为注册资本，在公司成立后抽出50万元先偿还贷款的行为不能认定为虚假出资，而是属于抽逃资金，应以抽逃出资罪论处。那么对于本案而言，在徐行经济城的操办下由上海丰科实业发展有限公司进行垫资作为被告人张慈汉的注册资本，但这种垫资行为并非是被告人张慈汉的贷款或借款，因为这一过程中张慈汉对垫资款并不具有占有的可能或事实，更无法行使垫资款的支配权（不论时间长短），因而不具有贷款人或借款人所有钱款的属性。直言之，被告人张慈汉在公司成立之前并没有拿出任何出资款来作为自己全额认缴255万元注册资本的证明，在这一验资过程中只是作为受益主体得以存在；更何况上海丰科实业发展有限公司所垫资的255万元在验资报告出具后的次日就全部被抽回，还未等到公司成立，因而被告人张慈汉由其他公司的垫资行为只能认定为一种虚假出资而非抽逃出资。
三、虚报注册资本罪与虚假出资罪之区别
被告人张慈汉上诉辩称其行为构成的是虚报注册资本罪而并非虚假出资罪，那么根据本案事实和证据能否认定为虚报注册资本罪？在回答这个问题之前，笔者认为首先要厘清虚报注册资本罪与虚假出资罪之间的区别。公司法规定：注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额或全体发起人认购的股本总额。虚报注册资本罪则是指申请公司登记使用虚假证明文件或者采取其他欺诈手段虚报注册资本，欺骗公司登记主管部门，取得公司登记，虚报注册资本数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的行为。[5]这里的虚假证明文件是指依法设立的注册会计师事务所和审计师事务所对申请公司登记的单位或者个人提交的注册资本进行验证后，出具的不真实的验资报告、资产评估报告、验资证明等材料。其他欺诈手段是指采取贿赂等非法手段收买有关部门的工作人员，恶意串通，虚报注册资本，或者采用其他隐瞒事实真相的方法，欺骗公司登记主管部门的行为。[6]申言之，虚报注册资本的表现形式主要为没有资本冒充有资本而申报、拥有的资金未达法定注册资本最低限额而作出具备法定注册资本最低限额的申报或者虽具有法定注册资本最低限额但申报数额高于实缴资本等。[7]虚报注册资本罪与虚假出资罪的区别主要有以下五点：第一，犯罪主体不同：前者是申请公司登记的自然人和单位，主要表现为申请设立公司登记的代表或者共同委托的代理人，实施的是代表公司的整体行为；后者是公司发起人、股东，实施的是个体行为。但二者有时存在交叉情形，尤其在设立空壳公司上表现的尤其明显。[8]第二，侵犯法益不同：前者实质侵害的是未来债权人的合法利益以及公司登记制度；后者侵害的是公司、其他股东和未来债权人的利益以及公司出资制度。第三，客观行为不同：前者表现为使用虚假证明文件或者采取其他欺诈手段虚报注册资本，欺骗公司登记主管部门而取得公司登记许可；后者则表现为未交付货币、实物或者未转移财产权而取得公司股份权利。第四，行为发生时间不同：虚假出资行为一般发生在公司成立之前，但不排除公司成立后的存续期间，即通过发行新股或者增加新股东、原股东增加出资额以增加公司资本额过程中也可能存在虚假出资行为；但虚报注册资本是发生在公司成立之前，一旦公司注册成功，就不具备虚报注册资本的可能。[9]第五，行为关系不同：前者发生于申请登记公司人与工商管理机关之间，是一种对外行为，欺骗的是公司登记主管部门；后者发生于公司发起人、股东个人与公司之间，是一种对内行为，欺骗的是其他发起人和股东。但实际上虚报注册资本罪与虚假出资罪并非能够截然分开，因为两罪除了都存在虚假出资或实际出资不足的问题，妨害了国家对公司、企业的管理秩序之外，还存在着一定法条交叉竞合的情形，这源于虚报注册资本骗取公司登记往往是虚假出资的一种后果，而虚假出资又往往是虚报注册资本的一种手段，都是对公司登记管理制度的侵犯，因而是一种交叉型法条竞合，应按照重法优于轻法的原则定罪量刑，即以虚假出资罪论处。
被告人张慈汉在本案中是作为公司发起人而并非申请公司登记人，他通过上海丰科实业发展有限公司来垫资255万元以骗取上海同诚会计师务所出具的全额认缴出资的验资报告，次日255万元被全额抽回。尽管验资报告必然会欺骗工商登记管理机关，与虚报注册资本存在一定交叉，但他的虚假行为欺骗的对象首先和首要指向的是中体国际。为此，协安公司将上海中体经营产生的风险全部转嫁给了中体国际，并严重损害中体国际的合法利益，因而张慈汉实施的是个体虚假行为而并非整体虚报行为，况且这种虚假行为又是在公司成立之前发生的一种对内行为，因而被告人张慈汉构成虚假出资罪。退一步讲，即使被告人的虚假行为同时与虚报注册资本行为之间存在法条上的交叉，按照择一重罪原则，也应以虚假出资罪定罪量刑。因而本案终审维持原判定性正确、量刑准确。
注释:
[1]王作富主编：《刑法分则实务研究》，中国方正出版社2003年版，第351页。
[2]王作富主编：《刑法分则实务研究》，中国方正出版社2003年版，第351页。
[3]范健：“设立中公司及其法律责任研究”，载《商事法论集》(第2卷)，法律出版社1997年版，第140页。
[4]林维：《妨害对公司、企业的管理秩序罪的认定与处理》，中国检察出版社1998年版，第52—53页。
[5]王作富主编：《刑法分则实务研究》，中国方正出版社2003年版，第345页。
[6]周道鸾、张军：《刑法罪名精释》，人民法院出版社2003年版，第186页。
[7]杨再学、唐鑫：“是股东虚假出资还是公司虚报注册资本?——某房地产开发公司虚报注册资本案分析”，载《工商行政管理》2003年第23期。
国家发展改革委关于进一步巩固电石、铁合金、焦炭行业清理整顿成果规范其健康发展的有关意见的通知
国家发展和改革委员会
国家发展改革委关于进一步巩固电石、铁合金、焦炭行业清理整顿成果规范其健康发展的有关意见的通知
发改产业[2004]2930号
各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市、新疆生产建设兵团发展改革委（计委）、经贸委（经委）：
根据《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于对电石和铁合金行业进行清理整顿若干意见的通知》（国办发明电[2004]22号）和国家发展改革委会同财政部等九个部门联合下发的《关于清理规范焦炭行业的若干意见的紧急通知》（发改产业[2004]941号）要求，今年5月份以来，各地政府组织有关部门对本地区电石、铁合金、焦炭行业的生产企业和在建、拟建项目进行了认真清理整顿。国家发展改革委商有关部门提出了进一步巩固清理整顿成果，规范电石、铁合金、焦炭行业健康发展的政策措施，已报经国务院批准。现将有关情况和意见通知如下：
一、各地要高度重视三个行业发展和清理整顿中存在的突出矛盾和问题
近几年电石、铁合金和焦炭行业在总量迅速增长的同时，出现了严重的低水平盲目扩张、生产能力过剩、浪费资源、污染加剧的突出矛盾和问题。主要情况是：
（一） 行业生产能力严重过剩
到2003年底，全国共有电石生产企业441个，生产能力1262万吨；在建项目162个，生产能力484万吨；拟建项目41个，生产能力189万吨。铁合金生产企业1303个，生产能力1600万吨；在建矿热炉311台，生产能力300万吨；拟建矿热炉97台，生产能力200万吨。焦炭生产企业1304个，焦炉2710座，生产能力2.4亿吨；在建项目245个，生产能力1.2亿吨；拟建项目53个，生产能力 3540万吨。
目前电石和铁合金已建和在建的生产能力已分别达到1700万吨和1900万吨，焦炭生产能力达到了3.6亿吨，均为2003年实际产量的2－3倍，三个行业的生产能力已远远超出当前和行业预测的近期市场需求，呈现严重过剩局面，不仅造成社会资源的浪费，企业也面临巨大的经营风险。
（二） 低水平的重复建设，加剧了资源浪费和环境污染
在电石、铁合金行业中，工艺技术先进、能够有效控制排放、资源综合利用充分的大型全密闭式矿热炉只占总能力的10%左右，大多数企业均为半密闭式和敞开式炉型。敞开式炉工艺装备简陋，能源利用效率低下，粉尘排放失控，属于应予淘汰的设备，约占总生产能力的30%。独立焦炭生产企业中只有部分大型机焦炉和城市供气机焦炉的煤气得到合理利用，大多数低于2.5米的简易机焦炉环保措施不健全，煤气放空，特别是少数非法经营的小土焦炉消耗优质煤炭，生产劣质产品，大量烟尘废气废水造成周边环境的严重污染。这些高能耗、高排放的落后工艺和装备对能源供给和地方环境治理带来巨大压力。
（三） 很大一部分企业属于违规建设，违规生产
1999年经国务院批准原国家经贸委发布的产业政策，明确要求淘汰工艺落后、不符合环保和节能要求的小型电石、铁合金生产设备及土焦炉，禁止新建任何电石、铁合金生产装置和炭化室高度4米以下的机焦炉。通过清理汇总统计，三个行业中近半数企业是1999年后违规建设的，许多企业仍采用了国家明令淘汰的落后工艺设备。部分企业虽然办理了工商注册登记，但是没有经过规范的环境评价和环境保护部门的排放达标确认，少数企业未经任何审批程序，完全属于非法建设和经营。
（四） 对三个行业发展缺乏统筹规划
目前大部分地方缺乏结合本地区资源、交通、环境承载力的全面分析，对高能耗行业发展研究制订科学的总体规划，更缺乏有效的引导和规范措施，一些县市政府部门对来自各方面的投资采取鼓励、支持的态度，致使出现重复建设严重，企业数量多，生产规模小，布局分散，总体水平落后，生产和资源利用效率不高的低水平扩张状况，对地方资源合理可持续利用、环境保护和生态平衡都带来严重影响。
（五） 部分地区的清理整顿工作有待进一步深入
各地贯彻执行国务院有关清理整顿措施过程中，少数地区行动迟缓，治理不到位，一些应关闭、淘汰的企业只是列入整改范围，一些应予废毁的设备未能有效拆毁，存在复燃可能；部分在建项目没有按要求停建；一些企业虽然配套了环保除尘设施，但是缺乏持续有效的监督管理；部分地区企业规模小，布局分散，余热、煤气和废渣尚未得到有效利用。
各地政府和有关主管部门要高度重视这些矛盾和问题，进一步统一和提高认识，把规范高能耗行业的发展作为树立和落实科学发展观的一项重要内容，作为确保国民经济实现可持续发展的重要举措，结合本地区实际进行深入研究，贯彻国家宏观调控措施，继续强化电石、铁合金和焦炭三个行业的清理整顿工作，巩固清理整顿成果，把优化结构、节约资源、保护环境作为地方经济发展过程中的一项长期任务，不折不扣地执行国家各项政策措施，务求取得实效，防止反弹。
二、对清理的建设项目区别对待，妥善处理
（一）5000KVA以下的电石炉、3200KVA及以下的铁合金矿热炉（特种铁合金电炉除外）和100立方米以下的铁合金高炉，敞开式电石炉、土焦炉（含各种改良焦炉）要坚决依法淘汰并进行废毁处理，决不允许以任何理由保留和恢复。
（二）对1999年后建成的项目，各地清理整顿领导小组要进一步组织清查。符合国家产业政策，但审核手续不健全或有违规审核行为的项目，要按照国家有关规定重新进行审核，补办相关手续，并追究相关人员的责任；项目手续齐全，并配套了有效环保和综合利用设施，经省级主管部门验收合格后可继续运营；未能配套有效的环保和综合利用设备的项目，主管部门和环保执法部门要加强监督检查，限期整改，合格后方可运营，逾期不能达标的，应予关闭；对违反国家产业政策的建设项目，一律依法关停。
（三）对在建的项目，符合产业政策和项目管理程序的，可在严格执行环保、节能标准条件下，继续完成建设；符合产业政策但违反项目管理程序的建设项目，要由省级清理整顿领导小组逐项进行审核，达到相关管理要求后方可继续建设；国家产业政策明令淘汰的项目一律停止建设。
（四）对拟建项目，要严格按照国家产业政策、项目管理程序和国家发展改革委发布的三个行业准入条件进行审核，符合要求后方可进行投资建设。
在处理淘汰、关闭企业的过程中，各地要采取有效措施，妥善安排富余人员，避免激化矛盾，影响社会稳定。
三、进一步规范电石、铁合金、焦炭行业的健康发展
(一)认真贯彻执行行业准入条件
为了有效遏制三个行业的低水平盲目扩张，促进产业结构升级，规范市场竞争秩序，国家发展改革委组织行业协会、科研、设计和企业人员制定了三个行业的准入条件，已经以国家发展改革委公告第76号发布执行。各地要认真宣传和严格贯彻这些行业准入条件，有关部门在对相关建设项目进行投资管理、环境评价、土地供应、信贷融资、电力供给等行政审核时，要以行业准入条件为依据,严把市场准入关。
（二）加强对三个行业的统筹规划和总量控制
各地政府和行业主管部门要切实树立和落实科学发展观，组织人员对本地资源、电力、交通、环境，以及国内外市场发展趋势进行深入研究分析，统筹制定包括发展总量、地区布局、企业规模、装备水平、综合利用、污染治理等内容的行业规划，把现有资源和长远发展纳入统一规划中，综合运用行业规划、技术改造、环境监督等措施严格控制总量，合理调整布局，发展优势企业，减少企业数量，优化产业结构。引导和促进高能耗企业集中建设和经营，统筹建设排放处理和资源综合利用设施，延长产业链，发展循环经济，确保社会与经济、人与自然的和谐发展。
（三）建立必要的督察、监控长效机制
各地要在清理整顿工作的基础上，进一步加强日常监管。行业主管部门要及时了解和掌握本地区三个行业的发展状况，组织环保、质监、工商、安全等有关部门建立定期核查企业设备运转和排放控制状况的督察制度，形成长效机制。综合利用环保、安全、土地、供电、运输、信贷等手段进行监管和调控，对恢复或在新建项目中采用国家产业政策明令淘汰的设备，要立即取缔；对不能规范运行设备，相关指标不能达到规定标准的企业，要停产整改；认真执行国家差别电价政策，提高生产高耗能产品企业的电价，强化市场竞争，抑制盲目发展；建立和完善行政执法监督机制与行政过错责任追究制度，提高行政执法的效率。
（四）加强信息引导和行业自律
充分发挥行业协会对行业的指导、协调和自律作用。三个行业协会作为政府和企业间的桥梁和纽带，应积极协助政府推进行业结构调整，在行业中积极宣传国家产业政策，贯彻行业准入条件，汇集和发布行业生产、技术和市场信息，引导企业合理经营，推广新技术，指导企业进行整改，达到规定的标准和条件，约束企业行为，实现行业自律，促进行业健康、稳定和可持续发展。
中华人民共和国国家发展和改革委员会
二○○四年十二月二十日
