您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

抽象行政行为的可诉性研究
闫桂贞　

　　我国的行政诉讼法自1990年10月1日实施以来，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但迄今为止的10年实施过程中，该法也暴露出了许多问题，其中之一即抽象行政行为的可诉性问题。本文试对此进行探讨，希望对我国的行政诉讼法制发展提出一点建议。
一
　　所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为1。抽象行政行为并非正式法律概念，而只是学术用语，作为与具体行政行为的对应，两者的区别在于行为的适用范围不同。抽象行政行为的特点在于，一是具有普遍约束力，它不是针对特定人或特定事；二是具有反复适用性，行政机关可以根据同一抽象行政行为作出多个具体行政行为。
　　在对行政行为的内涵的理解上，有人将行政立法行为等同于抽象行政行为，这种观点是不确切的。实际上，行政立法行为是指国务院制定行政法规，各部委制定行政规章，省、自治区、直辖市人民政府，国务院批准较大的市人民政府制定地方性规章的行为。抽象行政行为包括行政立法行为和行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。因此，行政立法行为是抽象行政行为的一部分，二者不能简单地等同。
　　根据我国行政诉讼法第52条和第53条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。从中可以看出，属于行政立法范畴的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据，法院对此无权审查，否则将导致审判权的无限扩大，以致于凌驾于立法权和行政权之上，故行政立法行为当然排除在诉讼范围之外。因此，本文所称的抽象行政行为仅指行政立法以外的、行政机关制定其他具有普遍约束力的决定、命令的行为，即狭义上的抽象行政行为。
　　对于此类抽象行政行为是否具有可诉性，我国的立法与理论界有不同观点。行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法规、规章的行为是行政立法行为，法院对此无权审理，立法也无须加以重复规定。但是，我国立法明文规定将行政机关制定、发布决定、命令的抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，这一规定在实践上和理论上都引起了很多争论。理论界目前有越来越多的人主张，应对此条款加以修正，并进而规定抽象行政行为具有可诉性。
二
　　为了探讨这一问题，我们首先从比较法的角度略作分析。从国外的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中2。例如，在德国，公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为，不得提起行政诉讼，另外，原告还不能提起涉及政治利益、文化利益、宗教利益等的行政诉讼，而抽象行政行为作为行政行为的一种，并未排除在行政受案范围之外。
　　在英国，无论行政机关的具体行为还是抽象行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权。英国法官在对行政行为进行司法审查时可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的“立法意图”，唯一的界限就是不能否定议会法，只能通过解释议会法去控制行政权。
　　法国的行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定。根据有关判例，一般私法行为，立法行为，国家行为，政治行为例如解散议会、提出法律案等，司法审判保留事项例如邮政运输问题、社会保障问题等排除在行政诉讼之外，而未将抽象行政行为排除，相反，法国的最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼，以及撤销部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。
　　美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，而且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。美国的联邦程序法也规定了司法审查的排除情况，即第701条列举的两种，一是法律规定不予司法审查的行为，如法律明文规定的行政终局行为；二是行政机关的自由裁量行为，包括确定未来政策的行为，有关国防和外交的行政决定、行政机构的内部管理决定等。但近年来美国法律对排除司法审查的范围采取逐步限制的态度。可以说，在美国，行政行为可以受司法审查是原则，排除审查则是例外，而且即使是排除审查的行为，相对人亦可以滥用自由裁量权或侵犯宪法为根据提请司法审查。3
　　其他国家如日本等，也作了类似的规定。由此可见，扩大行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围之内，是国外较为普遍的立法现状，也是行政诉讼法的发展趋势。
三
　　可以认为，我国现行的行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外的做法，不但与国际发展趋势不相吻合，而且在实际工作中带来一系列弊端。首先，不利于人民法院充分行使司法监督权。如果抽象行政行为具有违法性，则必然带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，这就意味着该抽象行政行为还将继续存在并有效，行政机关还可以据此作出同样错误的具体行政行为。这将使得行政诉讼只能应付个案，不能消除错误行政行为的根源，导致司法监督只能治标而不能治本；其次，不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护4。而且，为逃避法院的监督，行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式，侵害相对人的利益，法院对此却无能为力；再次，不利于我国社会主义法制的统一。每一个专门的行政机关在作出一个抽象行政行为时，往往只注意到本部门的职能所适用的法律，而可能忽视其他方面的法律，从而出现各个部门作出的抽象行政行为互相冲突或矛盾的现象，导致行政法制的不协调，也影响到我国法律体系整体上的统一性；最后，不利于行政机关提高行政效率。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，当相对人拒不执行或消极对抗时，不能对其采取强制措施，从而影响抽象行政行为的法律效力以及行政机关的工作效率，也势必将降低行政机关的威信5。
　　为消除上述弊端，我国的行政诉讼立法有必要考虑将抽象行政行为纳入人民法院的受案范围之中。我国目前的行政诉讼发展现状证明，这种做法不仅是必要的，也是可行的。因为，从行政机关的角度来看，行政活动的效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。人民法院的司法监督将使得合法的行政行为得以贯彻实施，使不法的抽象行政行为得以尽快变更或撤销，实质上有利于行政行为效率的提高。另外，从人民法院的角度来看，经过多年的行政诉讼司法实践，法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平有了很大提高，有能力对抽象行政行为进行审查。同时，我国近年来在行政管理的各个领域都出台了大量的法律、法规，为法院审查抽象行政行为提供了立法上的依据。
　　行政诉讼的受案范围实质上就是法院监督行政行为的范围，它体现了一国法制建设的完善程度，目前我国的受案范围还比较小，这反映了我国行政权较强，而立法权、司法权相对薄弱的国情现状6。因此，为平衡国家的权力分工，建立司法权与行政权的良性互动机制，应在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围，对我国现行的行政诉讼法中的有关条款，例如第2条、第5条、第11条、第12条、第17条、第27条、第32条、第39条、第41条、第51条、第54条等进行相应的修正，将其中的“具体行政行为”改为“行政行为”，从而把行政机关制定具有普遍约束力的行政决定、命令的抽象行政行为纳入司法受案范围，这对于行政机关和行政相对人都是有利无害的，而且也将有助于我国法制的发展与完善，符合我国立法与国际接轨的要求。
　　
　　注：
　　1胡建淼著：《行政法学》，法律出版社，第296页。
　　2高鸿著：《抽象行政行为可诉性研究》，载《行政法学研究》，1997年第3期。
　　3胡建淼著：《比较行政法》，法律出版社。
　　　姜明安著：《外国行政法教程》，法律出版社。
　　4郑建勋著：《抽象行政行为的可诉性》，载《西南民族学院学报》，哲社版1998。
　　5《抽象行政行为能否提起诉讼的探讨》，载《政治与法律》，1997年第2期。
　　6姬亚平著：《论人民法院对抽象行政行为的审查》，载《行政法学研究》，1993年第3期。
　　
　　(作者单位：北京大学法律系)






　

湖北省襄樊市人民政府


襄政发［2002］43号

市人民政府关于印发《襄樊市村帐站审工作管理暂行办法》的通知

各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门：

现将《襄樊市村帐站审工作管理暂行办法》印发给你们，请认真遵照执行




襄樊市村帐站审工作管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为了规范村帐站审工作，提高农村财务管理水平，切实保护农村集体经济组织和农民的合法权益，促进农村经济健康发展和农村社会稳定，根据国家有关法律和政策，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市行政区域内的村帐站审工作。

第三条 本办法所称的村帐站审是指乡（镇）人民政府及其农村经营管理机构依法对农村集体经济组织的财务工作进行审查、监督的管理制度。实行村帐站审后，农村集体经济组织仍是农村财务管理的主体，其集体资产的所有权、独立核算权、现金管理权、债权债务处置权、扩大再生产及基本建设的自主权不变。

第四条 所有乡（镇）、村都要实行村帐站审工作制度，接受农村经营管理机构的审计和监督。逐步推行把组级财务纳入村帐站审的范畴。

第二章 机构和人员

第五条 市农村经营管理局负责指导、监督全市农村村帐站审工作，各县（市）、区、各开发区农村经营管理机构负责指导、监督各自行政区域内的村帐站审工作。

乡（镇）的农村经营管理机构具体负责各自行政区域内的村帐站审工作。

村帐站审工作，业务接受县级以上（含县级，下同）国家审计机关的指导和监督。

财政、审计、监察等有关管理部门，按照各自的职责，共同做好村帐站审工作。

第六条 乡（镇）农村经管机构从事村帐站审的工作人员必须具备以下条件：

（一）具有中专以上文化程度；

（二）熟悉农村财务管理和农村审计业务，从事农村经营管理工作两年以上；

（三）掌握并能够贯彻执行有关农村财务管理和审计政策法规；

（四）参加县以上（含县级，下同）农村经营管理部门的业务培训，经考试合格，持有国家农业部统一颁发的农村审计证。

第七条 村帐站审工作人员要严格执行国家的财经法律和政策，忠于职守，秉公办事，廉洁自律，保守秘密，敢于坚持原则，同违反财经纪律的行为作斗争。

村帐站审工作人员依法行使职权，受法律保护，任何单位和个人不得打击报复。

第八条 各级人民政府要为村帐站审配备与其工作量相适应的工作人员。村帐站审工作所需的业务经费，依据《湖北省农村集体经济审计办法》(省政府令第94号)的规定，由本级人民政府统筹解决。

第九条 村组财会人员要接受各级农村经营管理机构的管理、培训和考核，并根据其政治思想、业务水平、工作实绩和从事财会工作的年限等条件，按有关规定取得会计证，实行持证上岗。

村组财会人员要保持相对稳定，无正当理由不得随意调换。

第十条 农村集体经济组织应建立经过民主推举、以群众代表为主的民主理财小组，对其财务收支活动进行民主监督。民主理财小组的成员名额村级不少于5人，组级不少于3人。

第十一条 民主理财小组的职责是：

（一）对村组财务预决算方案提出建议；

（二）审核村组财务收支；

（三）检查监督村组财务公开情况；

（四）听取并反映村民对财务管理工作的意见和建议；

（五）对财务管理中的问题提出处理意见，并有权向乡（镇）农村经营管理机构和有关部门反映。

第三章 村帐站审工作程序

第十二条 村帐站审按照《会计法》的有关规定，实行统一会计科目，统一帐簿设置，统一记帐方法，统一凭证传递，统一报表体系，统一核算程序，统一签章手续，统一档案管理，统一公开结果，统一考核标准，并建立健全各项管理制度，规范村帐站审工作行为。

第十三条 根据财政部制定的《村合作经济组织会计制度（试行）》规定，全市统一设置和使用30个一级科目，不得随意增设、减少或合并，县级以上农村经营管理部门可在不影响会计核算要求和会计指标汇总以及对外提供统一的会计报表格式的前提下，自行设置明细科目。

第十四条 村帐站审采用借贷记帐法进行核算，收入与支出的确认采用权责发生制，会计年度采用公历制。

第十五条 帐簿设置和会计报表要求：

（一）乡（镇）农村经营管理机构和村级财务设置三帐三簿，即总分类帐，分类明细帐，现金存款日记帐，内部往来登记簿，应收应付款登记簿，固定资产登记簿；

（二）独立核算的村民小组设置两帐四簿，即总分类帐、现金日记帐，内部往来登记簿，土地承包登记簿，固定资产登记簿，两工登记簿；

（三）乡（镇）农村经营管理机构按月或季度编制科目余额表和收支明细表，逐级汇总上报至县（市、区）农村经营管理部门；年终应编制资产负债表和收益分配表，逐级汇总上报至市农村经营管理局，同时附送财务状况说明书。

第十六条 核算程序：

（一）取得的原始凭证必须合法。收入凭证必须使用全省统一印制的《农村合作经济组织内部收款专用凭据》；支出凭证必须使用农经、税务、财政部门监制的票据。各级农村经营管理部门要建立严格的票据购领登记、年度审验制度，杜绝白条和违规票据入帐；

（二）结算。村组财会人员对当月发生的收支业务必须当月结算，不准跨月报帐。结算支出凭证必须有经办人，主管财经负责人签字；

（三）民主理财。村组民主理财小组对当月收支凭证应当进行严格的唱票审核，在合理合规的凭证上加盖民主理财小组专章，对违规凭证予以"注销"或退回；

（四）报帐。组财会人员将经过民主理财小组审核同意的原始凭证分类整理后到村报帐，村财会人员审核无误后，分类填制"收入汇总三联单"和"支出汇总三联单"，并及时到乡（镇）农村经营管理机构报帐。报帐时间一月一次，交通不便的偏远山区可以一个季度报帐一次；

（五）帐前审计。乡（镇）农村经营管理机构对各村上报的收支凭证要实行严格的帐前审计，对合理合规的凭证加盖"审验合格"章后方可入帐，对违规和有疑问的凭证予以登记，并实施跟踪审计，问题查清后，出具审计结论书；

（六）记帐。村帐站审工作人员依据审核无误的原始凭证和相关凭据，按规定编制记帐凭证，登记总帐、明细帐和有关簿册，编制会计报表；

第十七条 每期帐务处理完毕后，村帐站审工作人员分村编制财务公开内容底稿，财会人员分组编制财务公开内容底稿，由村组财会人员及时在公开墙上如实公布，接受群众监督。村级一般一个季度公布一次，组级要一月一公布，重大事项和群众有要求的要随时公布。

第十八条 村帐站审工作人员和村组财会人员要及时将各种会计资料整理装订、归档，以备查询。

第四章 奖励和处罚

第十九条 村帐站审工作要接受财政、审计、监察等部门的监督。各级农村经营管理机构应当建立健全内部审计机构和配备内审人员，以内部审计方式开展村帐站审的审计工作。

第二十条 对严格遵守国家财经法律、财务制度和本办法的规定，村帐站审工作取得显著成绩的单位和个人，由乡（镇）人民政府或县级以上农村经营管理部门给予精神或物质奖励。

第二十一条 违反有关规定，有下列行为之一的，由县级以上农村经营管理部门依法给予警告、通报批评、责令限期改正；情节严重的，对单位处以3000元以下的罚款，对直接责任人员处以一个月至二个月的基本工资（或相当于一至二个月基本工资的劳动报酬）的罚款：

（一）拒绝报送或提供财务计划、预算、决算、合同、帐簿、凭证、会计报表、文件资料和证明材料的；

（二）阻挠农村审计人员依法行使审计职权，抗拒、破坏审计监督或检查的；

（三）弄虚作假，隐瞒经济活动事实真相的；

（四）拒不执行审计结论和处理决定的；

（五）打击报复农村审计人员或举报者的。

第二十二条 村帐站审工作人员玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊、泄露秘密的，由所在单位或上级主管机关给予行政处分，并处以本人一至二个月基本工资的罚款；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十三条 当事人对行政处罚不服的，可以依法申请复议或向人民法院起诉。逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第五章 附 则

第二十四条 本办法自8月20日起施行。原有的农村财务审计管理规定与本办法不符的，以本办法为准。

二○○二年七月十七日