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哈耶克的财政法律制度理论及其借鉴意义
程雪
（天津财经大学法学院 天津 300222）

本文原载于《商业时代》杂志2011年第7期
[摘要]哈耶克的法律理论明确界分了规范“自生自发秩序”的内部规则与规范“组织秩序”的外部规则。在财政制度领域，哈耶克认为，分派个人税额所须依凭的一般性规则与确定所需征收税款总额的决策分属于不同的规则范畴。因此，这两种规则的制定权力应赋予不同的机关行使。藉此，哈耶克构建了其财政权力分立的理论。这一理论对避免公共财政的过度扩张和确保税收的经济效益具有一定借鉴意义。
[关键词] 哈耶克；内部规则；财政权力分立
[中图分类号]D912.2

一、哈耶克财政法律制度理论的思想基础
弗雷德里希·奥古斯特·冯·哈耶克是20世纪英国著名的古典自由主义政治哲学家和奥地利学派的经济学家，1974年诺贝尔经济学奖的获得者。在60余年的学术生涯里哈耶克构建了庞大的自由主义理论体系，而其财政权力分立的财政制度理论就是其自由主义理论体系的主要实践性理论。该理论也是以其自由主义理论体系中的知识论、社会秩序理论和法律理论为思想基础的。
哈耶克的整个自由主义理论是建立在建构论唯理主义与进化论理性主义认识论框架基础之上的。这一认识论框架将西方的自由主义区分为两个传统，一个是立基于笛卡尔式欧陆理性主义的思辨式的建构论唯理主义；另一个则是近代始于苏格兰启蒙运动的，特别是以休谟为代表的，经验主义的进化论理性主义，它是经验的且非系统的自由理论传统。建构论唯理主义立基于人都倾向于理性行动和人生而具有智识和善的假设，认为理性具有至上的地位；因此凭藉个人理性，个人足以知道并能够根据社会成员的偏好而考虑型构社会制度所必需的境况的所有细节。[1]72而进化论理性主义主张理性的限度，反对任何形式对理性的滥用。其认为人们必须要去维护理性不及的领域，在累进性进化的框架内，理性才能发挥有效的作用。进而，法律等社会制度是人类通过实践在不断地试错、日益积累中而艰难获致的，而非人类理性设计的产物。立基于进化论理性主义的认识论，哈耶克更从知识论角度指出，人类的知识分散于社会的个体之中，并且这些知识并不完全被个人的理性所掌握。甚至存在着被社会而非任何个人所掌握的知识，即人类对于诸多有助于实现其目标的力量处于必然的无知状态。
在知识论的基础上，哈耶克将社会秩序区分为“自生自发秩序”与人造的“组织”秩序。自发的秩序是一种自我生成的或源于内部的秩序，有别于凭藉个人理性通过把一系列要素各置其位且指导或控制其运行的方式而确立起来的秩序；人造的组织秩序则是一种源于外部的秩序或安排。在目的构成上，自生自发秩序并不具有一个共同的目的序列，所具有的只是每个个人的目的。秩序本身则为不同的个人实现其各自的目的提供了有助益的条件。而组织秩序却是以确定或实现具体目的为特征的秩序。
对应于“自生自发秩序与组织”的社会秩序分类框架，哈耶克将行为规则界分为“自发秩序规则”与“组织规则”两种类型,并进而演化为内部规则与外部规则。内部规则是指社会在长期的文化进化过程中自发形成的那些规则系统，亦即那些“在它们所规定的客观情势中适用于无数未来事例和平等适用于所有的人的普遍的正义行为规则，而不论个人在特定情形中遵循此一规则所导致的后果。这些规则经由使每个人或有组织的群体能够知道他们在追求他们目的时可以动用什么手段进而能够防止不同人的行动发生冲突而界分出了个人确获保障的领域”。[1]373内部规则一般被认为是抽象的和独立于个人目的的,它们导致了一个平等抽象的和目标独立的自生自发秩序或内部秩序的型构。[1]208与内部规则相对应，外部规则是指那种只适用于特定之人或服务于统治者的目的的规则, 尽管这种规则仍具有各种程度的一般性，而且也指向各种各样的特定事例，但是它们仍将在不知不觉中从一般意义上的规则转变为特定的命令。它们是运作一个组织或外部秩序所必要的工具”。 [1]72哈耶克认为，自生自发秩序较之于组织秩序更具有助益性。其原因在于，内部规则界分出了个人确获保障而他人所不能干涉的领域。在这一领域中，个人能够按其现有的意图形成自己的行动途径，进而使社会能够较好地运用分散于个体之中知识和并不为个体所掌握的知识，并使个人在追求各自的目的时达致彼此知识的协调。

哈耶克的财政法律制度理论
（一）财政制度兼含内部规则和外部规则
在对一般意义上的法律作出了内部规则与外部规则的重要区分后，哈耶克指出，在现代社会，内部规则和外部规则的制定权力逐渐都被归于了同一个立法机关行使，并且捍卫自生自发秩序和个人自由的内部规则被认为只保护私人利益而不保护公共利益。这使外部规则得以渗透或替代内部规则，进而威胁到自生自发的社会秩序。
而在财政立法领域，内部规则与外部规则的混淆则更为凸显。授权支出的财政法与确定不同纳税人承担税额方式的税法在适用范围、法律责任和立法目的等方面存在着严格的区别。财政法因其所涉及的乃是政府掌握资源的支出，而应属于规范政府组织秩序的外部规则。“就它所涉及的开支项目来看, 根本就不会含有任何规则, 而只会包含一些指令：它们所涉及的乃是政府掌握的资源应予达致的目的和应予采取的使用方式。……批准这样一种政府行动计划的代议机构, 显然不是在人们所理解的立法机关的意义上作为立法机关行事的, 而是作为向行政机关发布它必须予以执行的命令的最高政府机构行事的。”[2]214
而作为对某个特定年度经由税收而筹集的整个岁入所做的决定，税法确定了每一个社会成员对国家缴纳一定数额税款的义务。而这一税额的分配与征收过程必将涉及到是否正当和公平的问题。例如，“多数愿意承担的税额是否可以强加给不愿承担此一税额的少数的情势, 或者如何在不同的个人和群体当中分配一给定的总税额的情势。”[2]214也就是说，税法调整范围是整个社会的经济关系，税法法律责任及于每一个社会成员，并且以追求税收的公平、正义和效率为原则。因此，为确保社会成员的自由不受侵犯，税收应当服于一般性的正当行为规则，即由内部规则来支配。
（二）哈耶克对财政立法的制度性反思
哈耶克认为，“对分派个人税额所须依凭的一般性规则进行立法，实是与那种确定所需征收税款总额的决策极不相同的；为了有效地对二者进行界分，我们就必须对公共财政的所有原则作彻底的反思。”[3]454而在西方现行的财政制度体系内，人们已经将以上二者混淆，进而认为财政立法的方式是先行确定开支尔后再考虑由谁来承担税额的。在这种情形下，代议制民主决策机制会造成公共开支的恶性增长，因为“多数不可能根据可供使用的资金数量来确定公共开支，而只会在事后通过筹集资金的方式去满足一项前定的公共开支所需要的资金，这是因为多数在决定这种公共开支的时候根本不会考虑它所需要的成本。”[3]346进而，“公共财政的整个实践始终趋向于哄骗纳税人，不择手段地诱使他们交纳多于他们所意识到的税款，同时还使他们在误以为只有其他人会出钱的情况下去赞同政府的某项开支计划。”[3]345
哈耶克进一步指出，这一财政制度在本质上也是与一般性的正当行为规则相冲突的。先行确定开支尔后再考虑由谁来承担税额的财政制度会导致公共部门持续不断且毫无约束的扩张，这一扩张“意味着把自生自发的社会秩序日趋转变成一种只能服务于管理或支配那些资产的官僚机构所确定的某套特定目的的组织。”[3]347
（三）财政权力的分立——哈耶克的财政制度构想
在反思了西方现代的财政制度后，哈耶克提出了其财政权力分立的具体制度构想。哈耶克的这一财政制度构想是建立在其宪政构想基础之上。哈耶克的宪政构想主张把陈述一般性正当行为规则的任务赋予一个代议机构即“立法议会”，而同时把政府治理任务赋予另一个与其不同且独立的机构即“政府治理议会”。具体到财政立法上，哈耶克认为，“一方面征收款项肯定是一种强制行为，所以它必须根据立法议会所制定的一般性规则予以展开；然而另一方面，有关如何决定公共开支的数额及其用途的问题，则显然是一个政府治理的问题。”[3]453因此，在财政制度的设计上，“一方面由立法议会来制定政府在向公民分派所需筹集全部资金时必须遵循的统一规则，而另一方面则由政府治理议会来决定所需开支的总额及其用途。”[3]453
哈耶克指出，在权力分立的财政制度下，公共开支的恶性增长可以得到遏制。“只有当每个投票者都知道他们必须按照某项前定的规则为他们赞同的所有开支支付费用的时候，我们才能指望他们会对公共开支的额度作出理性的决定。”[3]347因此，除去某些特定开支的受益者是极为明确的情形外，“根据立法议会所确定的总体方案，人们所决定的一切公共开支都将自动地使所有人承担的纳税款项得到相应的增加。在这种情况下，人们显然不可能再去支持任何一项以那种想在事后把纳税负担转嫁给其他人的预期为基础的开支方案，因为每个人都知道，对于任何一项这类开支，他都必须承担一项固定的税款份额。”[3]454
哈耶克财政法律制度理论的借鉴意义
哈耶克关于财政制度的具体设计虽然并未在任何一个西方国家得到实践，但是其思想主旨在20世纪80年代以来的西方税制改革中起到了重要的理论推动作用，这一系列改革使西方主要经济体摆脱了“福利国际”体制和经济危机带来的沉重负担，让经济重新焕发了活力。现阶段，我国正着力深化经济体制和政治体制的改革，在这一过程中，即存在着中国所遇到的特殊性问题，也存在着发达国家曾经遇到过的问题。因此，进一步优化资源的配置方式和实现权利对公权力的有效监督是十分必要。在这样的背景下，哈耶克的思想对我国财政税收法制建设和社会主义市场经济体制的完善仍然是具一定借鉴意义的。
（一）加强预算法律监督，避免公共财政的不必要扩张
公共财政的行为目标是弥补市场失灵、提供公共产品与服务以满足公共需要。因此，公共财政必须最大限度地实行民主决策，充分接受民主监督。否则，如果缺乏信息透明与有效地监督，将使得公共财政规模并不由可供使用的资金数量来确定，而只会在事后通过筹集资金的方式去满足一项前定的公共开支所需要的资金，这将会造成公共服务的恶性扩张，超出了提供公共产品的范围而进入了那些本可以由市场提供服务的领域，影响了市场机制的发挥，而造成了经济效率的下降。因此立法实践上，应完善预算法律制度，将预算编制、审议、通过、执行以及预算收支违规后的问责，每一步都应该向社会公开，处于全社会监督之下，受控在严密的法律规范之中。充分考虑税收的收入状况，防止行政机关铺张浪费，避免公共财政的不必要扩张。
（二）赋税的分担应维护经济自由，减少对市场供求关系的扭曲
哈耶克认为，税收的征收涉及对公民财产的强制，所以它必须符合根据立法议会所制定的一般性规则，不得对公民的确获保障的私域构成侵犯。即税收不应对生产者自由过分的干预，而造成对经济激励机制运作的妨碍和市场供求关系的扭曲，挫伤企业家的生产积极性，并最终会影响经济的增长和就业。因此，在税法的制度构建上，赋税的分担应尽可能保持税收的中性原则，避免整体税收的过度累进性对资源配置信号造成的扭曲效果，实现经济的效率，以做大经济产出的蛋糕，实现更高程度的公平与效率。

四、小结
综上所述，哈耶克的法律理论，立基于进化论理性主义哲学认识论，将立法机关所制定的法律界分为维护市场经济自生自发秩序的内部规则与规范行政权力行使的外部规则，并且在现代的国家里，由于两类规则的立法权力被归于了统一立法机关行使，故而外部规则在逐渐的替代者内部规则。在此基础上，哈耶克认为财政法律制度兼含内部规则和外部规则，其中，立法机关授权政府支出的财政法属于内部规则，而确定税负的具体分担方式的税法则属于外部规则。而在西方现行的财政制度体系内，两类法律已被混淆。这一局面进而造成市场主体的自由受到了来自公权力的侵犯，并最终阻碍了市场机制资源配置作用的充分发挥。在哈耶克看来，解决这一问题的方式在于通过确立一种全新宪政制度，将财政立法权分立给两个不同的立法机关行使。
需要着重说明的是，哈耶克的财政法律制度理论考察研究的对象主要是西方社会及其代议制民主制政体，该理论包含着一个不言自明的预设，即该社会存在着一个比较成熟的关于法治宪政的思想氛围以及制度框架。而此理论的预设是与我国的实际国情存在着巨大差距的。但是哈耶克的理论对我国财政税收的法制建设和社会主义市场经济体制的完善仍然是颇具启示意义的，首先，在税法层面应坚持税收的中性原则，避免整体税收的过度累进性对市场的资源配置造成扭曲。其次，在财政法层面，立法机关应逐步将政府的财政开支受控在严密的法律规范之中，并且每年确定预算的总额应受到税收收入的限制。

[参考文献]
[1] 邓正来.规则·秩序·无知:关于哈耶克自由主义的研究〔M〕.北京:三联书店,2004.
[2] 〔英〕弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由 (第一卷)〔M〕.邓正来,等.北京:中国大百科全书出版社, 2000.
[3] 〔英〕弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由 (第二、三卷)〔M〕.邓正来,等.北京:中国大百科全书出版社, 2000.


作者信息：程雪（1985—），男，天津市人，天津财经大学法学院经济法学2008级硕士研究生，研究方向：宏观调控法
电话：13682074791
电子邮箱：chengxuelawyer@foxmail.com
国家环境保护总局办公厅


国家环境保护总局办公厅

环办函〔2005〕161号




关于加强环境监督管理严防发生水污染事故的通知


各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）：

　　目前，全国各大江河湖库正处于枯水期，由于水量偏少，水环境容量减少，极易造成集中性水环境污染事故。近日，淮河流域涡河上游污染水体集中下泄，导致安徽省蚌埠市城市饮用水源地淮河蚌埠闸断面水质恶化。为避免类似事件的发生，确保水环境安全，现提出如下要求，请认真遵照执行。

　　一、各级环保部门要充分认识水环境安全的极端重要性，将防止发生重大水污染事故作为当前各级环保部门首要工作任务之一切实予以重视。

　　二、增强对辖区内的重点污染企业和排污单位的监控，特别是造纸、化工、印染、制革、酿造、制药等重污染行业和容易引发污染事故的企业要继续进行重点监控，坚决遏制污染反弹，对环境违法行为必须加大监察和处罚力度。加强对已运行的城镇污水处理厂的环境监管，确保正常运营，稳定达标排放。

　　三、密切注视辖区内水环境质量变化情况，加大对各主要入河湖排污口和控制断面的水质、水情监测力度，必要时加密监测频次。对本辖区水质水情和水环境污染事故隐患进行认真分析，制定水环境保护应急预案。已制定了水环境保护应急预案的流域、区域，应按预案规定适时采取必要的限产限排等措施。

　　四、强化污染联防，主动加强与水利等部门及上下游有关部门的沟通，建立协调机制并认真贯彻落实，及时互通信息，防止因污水突然下泄造成污染事故。涉及供水安全的开闸泄流、水质突然恶化等重大事项，部门间及上下游之间要及时相互通报，涉及跨省（市、区）的向环保总局报告。

　　五、会同有关部门对辖区内使用、经营、贮存、运输危险化学品的单位进行认真检查，督促其落实安全防范措施，及时排除污染事故隐患，严防突发性污染事故。

　　六、及时做好重大环境污染事件的报告和应急处理工作。一旦发生重大污染事件，当地环保部门必须按照规定报告程序，及时报告上级主管部门，并随时上报调查处理的进展情况。未按照上述要求上报和采取措施造成重特大污染事故的，上级环保部门督促有关部门依法追究有关负责人的责任。

　　联系人：国家环保总局污染控制司李雪

　　电话:(010)66556261

　　传真:(010)66556264

　　

　　二○○五年三月十六日