济南市人民政府关于印发济南市发展环境投诉受理办法的通知
山东省济南市人民政府
济南市人民政府关于印发济南市发展环境投诉受理办法的通知
文件号:济政发〔2006〕29号
各县(市)、区人民政府,市政府各部门:
现将《济南市发展环境投诉受理办法》印发给你们,望认真贯彻施行。
济南市人民政府
二OO六年七月二十六日
济南市发展环境投诉受理办法
第一章 总 则
第一条 为进一步规范济南市发展环境投诉受理工作,创造良好的外部发展环境,根据《中华人民共和国行政监察法》和其他有关规定,制定本办法。
第二条 济南市发展环境投诉中心(以下简称市投诉中心)受理影响济南市发展环境问题的投诉。
第三条 公民、法人及其他社会组织发现政府部门(含法律法规授权和行政机关依法委托的组织,下同)及其工作人员有影响发展环境的问题,可以向市投诉中心投诉。
第四条 受理投诉工作实行分级负责、归口办理的原则。
(一)对市政府部门及其工作人员影响发展环境问题的投诉,由市投诉中心受理、督办。
(二)对县(市)区部门及其工作人员影响发展环境问题的投诉,由县(市)区投诉中心受理、督办。
(三)市政府各部门应明确发展环境投诉受理工作机构、人员和职责,以便于及时处理投诉问题。
第二章 投 诉
第五条 投诉人可以通过电话、信函、电子邮件、来访等形式进行投诉。
第六条 投诉人应据实告知市投诉中心工作人员被投诉人姓名、工作单位和影响发展环境的具体行为。
第七条 投诉人进行投诉,应遵守国家法律、法规及其他有关规定,不得干扰投诉机关正常的工作秩序。
投诉人反映问题应实事求是,不能虚构、夸大和歪曲事实,更不能诬告诽谤他人。
第八条 投诉问题受理落实期间,投诉人应积极配合工作,不得重复上访和越级上访。
第三章 受 理
第九条 市投诉中心受理对市政府部门及其工作人员下列行为的投诉:(一)工作敷衍塞责,办事拖拉、推诿扯皮,效率低下,违反法律法规规定的时限和公开承诺的服务时限;(二)违反规定到企业乱收费、乱罚款、乱摊派;(三)未经事前备案审查随意到企业检查;(四)利用职权到企业吃、拿、卡、要;(五)对投诉人打击报复;(六)其他影响发展环境的行为。
第十条 市投诉中心对属于受理范围的投诉分别不同情况进行处理:(一)反映市政府部门或其工作人员影响发展环境问题的投诉,由市投诉中心直接调查,或转有关部门(单位)办理并进行督办;(二)反映县(市)区机关或工作人员影响发展环境问题的投诉,由市投诉中心转交县(市)区投诉中心办理并进行督办;(三)外商和外商投资企业投诉的影响发展环境的问题,由市投诉中心“挂牌督办”。
第十一条 对不属于受理范围的投诉,工作人员应向投诉人说明,建议投诉人向有处理权的机关或部门(单位)反映问题。对书面投诉,工作人员应将投诉材料及时转交有处理权的机关或部门(单位),并告知投诉人。
第十二条 对于投诉事实不具体,无法查证的,工作人员要向投诉人认真做好解释工作。
第四章 办 理
第十三条 市投诉中心工作人员办理投诉,应认真询问、做好记录,对书面投诉材料要逐件登记。
第十四条 核实投诉问题,应当由两名以上工作人员进行,核实结束后,应写出核实报告。
第十五条 核实投诉问题,应通知被投诉部门(单位)或被投诉人员所在部门(单位),但可能影响调查的,可以暂不通知。
因工作需要,必须将投诉材料转交被投诉单位进行核实的,应转交投诉摘要件,不得转交投诉原件。
第十六条 对经核实确有错误事实,但情节轻微,不需要追究纪律责任的被投诉人,市投诉中心提出意见或建议,由被投诉人所在部门(单位)处理;确有违纪事实,应当追究纪律责任的,由纪检监察机关立案调查。
第十七条 承办部门(单位)要按照市投诉中心的要求和规定及时上报投诉件的办理情况。对市投诉中心交办的一般性问题的投诉应在2-3个工作日内办结;复杂问题的投诉应在5—10个工作日内办结;重大问题的投诉应在10—15个工作日内办结;特殊问题以及历史遗留问题的投诉应限期办结。
因特殊情况不能如期办结的,承办部门(单位)要向市投诉中心说明理由,经市投诉中心同意后可适当延长办理时限,但延长时限不得超过15个工作日。
第十八条 市投诉中心要对转办投诉的处理结果进行审核。对调查处理合理、程序合法的,经市投诉中心批准后予以办结;对处理结果有异议的,市投诉中心可以提出意见或建议,通知承办部门(单位)补充调查或重新调查;对投诉件的调查处理确有不当的,市投诉中心可以直接调查。
第十九条 投诉人对调查处理不满意的,可以向承办部门(单位)或市投诉中心申诉。
第二十条 对重大投诉件的处理,应及时向社会公布。
第二十一条 对投诉形成的重要文书材料及其他具有保存价值的相关资料,应按有关规定及时立卷、归档。
第五章 纪 律
第二十二条 市投诉中心工作人员应严格按照国家法律、法规执行公务,认真履行职责,公正廉洁,自觉接受群众监督。
第二十三条 市投诉中心工作人员要严格遵守保密工作制度,做好投诉事项的保密工作,不得将投诉材料和相关材料转交被投诉人,不得以任何形式泄露投诉人真实姓名、工作单位和其他相关情况。
第二十四条 有下列情形之一的,市投诉中心可依照有关规定,给予承办部门(单位)及相关责任人通报批评或效能告诫:(一)对交办、转办的投诉事项推诿或拒不办理的;(二)对交办、转办的投诉事项查处不力,致使投诉人重复投诉,造成不良影响的。
需要追究承办部门(单位)及相关责任人纪律责任的,应按照人事管理权限,由行政监察机关依据法定职权作出处理。
第六章 附 则
第二十五条 本办法应用中的具体问题由市投诉中心负责解释。
第二十六条 本办法自发布之日起施行。《济南市人民政府关于印发济南市政府机关行政效率举报投诉处理办法的通知》(济政字〔2002〕37号)同时废止。
检察人员的执法观念——多维视野下的分析
李 翊 北京市朝阳区人民检察院研究室
[摘要]本文通过对检察机关职能、检察权定位的分析，确定我国检察机关的职能为法律监督职能，检察权是检察机关法律监督职能的具体体现。检察权的基本权能，即审查批捕权、公诉权、职务犯罪侦查权、诉讼监督权都紧紧围绕法律监督职能而进行。同时以刑事诉讼价值为追求目标，探讨检察执法理念。在明确具体的检察权和抽象的执法理念的基础上，笔者针对当前不相适应的执法观念，总结出应该确立的四种现代执法观念。
[关键字] 职能 检察权 执法理念 执法观念
作者信息：北京市朝阳区人民检察院法律政策研究室
中国政法大学刑事诉讼法学专业硕士
电话：010-65094881
邮编：100026
检察人员的执法观念
——多维视野下的分析
观念，属于主观范畴，它是思维活动的结果，强调严谨、诉诸认知，它是经由感性、知性而获得的理性认识。观念的形成与执业特点密不可分，执法观念的形成自然离不开执法机关的执业特点。在我国，执法机关包括公安机关、检察机关、法院，也包括工商机关、税务机关、海关等行政执法机关，这些机关虽然同样具备执法的性质，但由于职能定位的不同，执法观念也各异。本文探讨的主题为检察人员的执法观念，笔者以为应当立足于检察机关的职能、检察权的定位、刑事诉讼追求的价值等多维角度进行分析综合，以明确检察人员应当具备的执法观念，这是笔者行文的基点。
一、现行法律视野下的检察机关职能
现代汉语中，职能是指“人、事物、机构应有的作用和功能”。1物理学上的观点，能，与功相配套，物体本身具有的能通过做功进行能量转换。不做功的能只是静态的、抽象的能。沿用物理学概念，人文科学中的职能也可用静态、抽象的字眼来概括其特征。考察检察机关的职能，笔者以为应当着眼于我国的宪政体制。我国的国家权力是在议行合一的人民代表大会享有立法权的基础上，由人民代表大会产生其他的国家机构：行政机关、审判机关和检察机关。也就是说，检察机关是由立法机关产生，并且是与审判机关、行政机关平行并列的机关。那么，何为检察机关的职能？笔者欣然地发现，宪法已经做了明确的说明。宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第一百三十一条又规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”可见，国家这一根本大法明文界定了检察机关作为法律监督机关的性质和地位。而唯物主义哲学告诉我们，事物的性质取决于事物的主要矛盾或者说是主要矛盾的主要方面。因而，检察机关这一特殊的性质反馈出检察机关的职能应当是法律监督这一主要方面。
检察机关的法律监督职能不同于人民代表大会及其常务委员会的法律监督权。前者是指国家授权的特定机关—检察机关，按照法定的权限，在法定的情形下，依照法定的程序，运用法定的手段，发动推进法律监督程序追究违反犯罪者的法律责任。它具有“专门性、授权性、法律性、权威性、诉讼性、程序性、请求性、双重性、被动性、救济性”2的特点。而后者，同前者相比，在“权力的性质、内容、行使方式、行使时机、行使效力以及程序规制上都有不同”。3因而检察机关的法律监督职能区别于人大及其常务委员会等拥有的一般意义上的法律监督，它是更具有法律授权性、程序规范性的职能。
二、权力视野下的检察权定位
物理学上的解释，物体潜在具有的能一旦做功便发生能量转换，即能由静态转换为动态。类似的道理依然运用在人文科学领域，检察机关法律监督职能与检察权的关系：静态、抽象的法律监督职能产生了动态、具体的检察权。检察权，顾名思义，即国家赋予检察机关职务范围内的权力。它是检察机关法律监督职能的引申和具体化。
检察权，首先是一种区别于行政权和审判权的独立权力。在我国宪政体制下，一府两院是基本的组织模式，即由人民代表大会所产生的国家行政机关、审判机关、检察机关，是受人民代表大会监督，对人民代表大会负责的三个平行并列的机关。这些机关相应享有的行政权、审判权、检察权也是互相独立的。检察权不应也不可能归入行政权或者审判权中。原因在于，检察权一方面不具有审判权的终结性、被动性和完全独立性，另一方面它是“一种程序性权力，更注重程序的正当性，不具有行政权对当事人的实体权利义务作出配置的实体性权力，以及行政权追求实体上的效率和效益的本质”。4
其次，检察权是以法律监督职能为主线形成的职务犯罪侦查权、逮捕权、公诉权、诉讼监督权等检察职权的组合。我国《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》对此有详细的规定。根据法律规定，检察权包括职务犯罪侦查、审查批捕、公诉和诉讼监督以及民事审判监督、行政诉讼监督等权能。而这些权能紧紧围绕法律监督职能而展开。从职务犯罪侦查角度看，检察机关依法对从事公务人员实施的与其职权有关的犯罪行为进行侦查，这本身是对国家公务人员行使权力的合法性的监督；从审查批捕权角度看，检察机关在刑事诉讼中担任着立案监督和侦查监督的重要职责，通过行使批捕权，检察机关可以发现公安机关应当立案不立案的情况和侦查活动中的违法行为，从而履行监督职责；从公诉权角度看，检察机关提起公诉的权力是代表国家追究犯罪的权力，是对触犯刑律者的监督，目的是维护国家刑法的正确实施；从诉讼监督权角度看，诉讼监督权仅指刑事诉讼过程中立案、侦查、起诉、审判、执行环节的监督，与检察机关对民事、行政等诉讼活动进行监督一样，是法律监督职能的具体体现。
三、价值视野下的检察执法理念
理念，与观念一样，同属于主观范畴领域。两者区别在于：理念是对观念的理性总结和归纳，是观念的再抽象化。因而，对检察执法理念的探讨有助于观念的形成。
检察执法理念的确立离不开刑事诉讼追求的价值。刑事诉讼价值是指人们据以评价和判断一项刑事诉讼程序是否正当、合理的伦理标准，也是刑事诉讼程序在其具体运作过程中所要实现的伦理目标。5而刑事诉讼价值的确定首先应当从刑事诉讼的任务切入。我国刑事诉讼法的首要任务是：保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究。这一任务指明了刑事诉讼最直接的目的是惩罚、控制犯罪。这一直接目的肯定了刑事诉讼所追求的安全价值。随着诉讼文明的发展，在以追究犯罪为目的的同时，保障人权的观念也日益深入。犯罪嫌疑人、被告人在不同阶段称呼的改变、未经人民法院依法判决不能确定有罪的基本原则的确立、辩护人诉讼权利的扩大等等无不反映出刑事诉讼的目的已不仅仅是控制犯罪，还包括对诉讼参与人，尤其是犯罪嫌疑人、被告人合法权利的保护。于是人权价值突显出来，丰富和完善了刑事诉讼价值体系。
在刑事诉讼中，安全价值和人权价值应当具备什么样的关系？它们在刑事诉讼中居于什么样的决定地位？有人认为：在刑事司法活动中，存在着两种基本利益，一种是安全利益，另一种是自由利益。在安全和自由两种利益中，认为控制犯罪、维护社会秩序和社会安全是刑事司法最根本的利益，自由利益的维护不应妨碍打击犯罪并要通过对犯罪的惩罚实现，这种观念通常称为犯罪控制观。另一种观念认为在肯定应当控制犯罪的同时，重视个人的合法权利，并认为个人具有政府无权干预的某些基本权利等，这种观念通常称为正当秩序观。6这种观点实际上反映，单一的确定安全价值或者人权价值作为刑事诉讼的基本价值促成了两种刑事诉讼目的观的分野
我国诉讼法通论认为，“惩罚犯罪和保障人权、实体公正与程序公正两个方面应当并重，不宜在这两个方面中确立一个绝对优越的价值标准。”“只有将两者结合起来，才符合刑事诉讼的内在规律，才能使刑事诉讼真正符合国家、社会以及一般社会成员的需要。”7由此可见，我国刑事诉讼主张惩罚犯罪和保障人权的有机结合。当前，各国刑事诉讼制度都是在不断协调惩罚犯罪和保障人权两者的矛盾中得到完善和发展。任何纯粹的犯罪控制观和正当程序观已经不能适应现代刑事诉讼发展的趋势。由此引申，笔者以为，检察执法应当确立安全和人权并重的理念。具体分析两者的关系，笔者认为，从我国刑事诉讼的整个过程看，安全和人权应当并重，但在刑事诉讼的某个阶段，安全和人权可以各有侧重。值得注意的是，保障人权，但绝对不削弱打击犯罪的力度，更不放纵犯罪，这是我国当前刑事政策决定。
检察执法理念的探讨，还应当考察安全和人权的下位阶价值，即公正与效益价值。公正是人类孜孜以求的法律目标和道德理想。现代社会对公正的诠释已不仅仅局限于对实体结果的追求，还逐步开始关注实现公正结果的手段的正当性上。于是实体公正与程序公正共同组成了现代社会人们对公正的理解。效益是指在刑事诉讼中以最少的司法资源投入取得最大的收获。随着社会的发展，犯罪数量的增多，有限司法资源的优化利用和配置显得格外重要。于是，效益价值注入给刑事司法领域，弥补了公正价值单一性的缺憾。刑事司法在这两种价值之间的权衡，即公正优先，兼顾效益。在这种执法理念地指引下，检察人员应当严格遵循刑事实体法和程序法，高质高效地行使检察权。
四、检察人员的执法观念
（一）当前不相适应的执法观念
1、监督意识不强：在检察机关业务部门和案件承办人中，普遍存在着重配合、轻监督的倾向，注重与公安、法院搞好关系，忽视监督的力度，往往以口头纠正的方式提出监督意见，不能引起被监督者的重视，损害检察机关的权威性。
2、维权意识不够：表现在告权不及时、忽视被告人的陈述权、辩解权和要求提供法律帮助权；对弱势群体的保护还不深入；对辩护人有冷漠、拖延的现象。司法实践中，检察人员往往持有强烈的犯罪控制观，决策部门与公众舆论也更加倾向于从重从快打击犯罪。特别是犯罪率的不断上升，社会方方面面要求严惩犯罪的呼声一浪高过一浪。对犯罪嫌疑人的合法权益的维护则有所忽略。超期羁押、影响被告人律师会见权等现象频频发生，严重影响了犯罪嫌疑人、被告人基本人权的维护，给检察工作带来不利影响。同时重查处、轻预防，大部分检察人员存在就案办案的思想，不重视预防犯罪、综合治理的作用，不注重将办案工作向前延伸和向后延伸。
3、强调诉讼结果，忽视诉讼效率。检察机关大多数案件以处理结果来衡量工作业绩，不少检察干警存在过分追求诉讼结果的观念，认为相对不起诉是侦查工作的失误所致，立案即定案，撤案即错案；检察机关可以终结的案件也一定移送到审判机关，导致了资源的浪费和诉讼效率的降低。实践中简易程序审理的案件比例并不高。据调查，从某基层检察院建议适用简易程序的情况，从1997年至2001年，建议适用率与法院实际适用率基本相同，为47.7%，还存在相当地适用余地。
4、民事行政法律监督工作中强调对私人利益的保护，忽视对公益的维护，特别是国有资产的保护。长期以来民事行政法律监督工作是以当事人申诉为起点，以维护申诉人合法权益为目的，申诉人的利益一般都是个体或是小集体的利益。我国入世后大量国外资本涌入中国市场，归国有资产的兼并、收购将更加频繁，国有资产流失问题将成为大问题。目前立法欠缺，检察人员对于该领域进行公益诉讼的意识也不强。
（二）现代执法理念的确立
立足于检察机关的法律监督职能，围绕检察权的具体权能，以刑事诉讼价值作为追求目标，笔者以为，检察人员应当纠正与时代、与法律监督职能不相适应的观念，结合新形式，真正树立现代执法观念。
（一） 树立监督意识
检察权是法律监督职能的具体化，因而，强化法律监督意识应当从检察权的具体权能出发，紧紧围绕法律监督职能，真正把检察权的行使落到实处。
首先，完善职务犯罪侦查机制，加大惩治力度。随着我国入世谈判的成功，政治、经济领域发生了重大变化。政治国家的行政执法权力由于市民社会的冲击而受到规制，但规制并不等于弱化行政执法，相反有些部门的权力会扩大和加强，这就使得这些职能部门的职务犯罪会突现。如海关，由于国际经济交往的频繁，进出口货物吞吐量大幅度增加，海关监管的任务随之加重。而海关工作人员受到海内外走私分子拉拢腐蚀的机会也会增加。近年来大批海关官员纷纷落马就表明在这个环节的犯罪已经相当严重。据统计资料显示：1998年7月至2000年5月，全国海关共查获走私要案10066宗，案值人民币126.3亿元。8同时还有一些掌管贷款、结汇、担保等经济大权的国家工作人员也纷纷走进了职务犯罪的泥潭。面对这样的形式，检察人员应当仔细分析形式，在职务犯罪的易发领域加大侦查力度，掌握经济贸易规律，不仅注重对国内法的适用，还要加强对国际法的学习和运用意识，完善取证手段，注意预防和查办职务犯罪，以实现对职务犯罪的监督。
其次，进一步完善公诉职能。检察机关作为国家唯一的公诉机关，承担着追究和控诉犯罪的重要职责。随着刑事诉讼法实施及新的庭审体制的确立，公诉工作首先转变的是观念，在刑事诉讼中树立以公诉为中心，起诉指导侦查、侦查服务公诉的指导思想，从而使犯罪受到有力的惩罚。检察机关应当在法律规定范围内多渠道的将工作向前延伸。在办理1996年河南中原严打第一案“2.15”特大抢劫杀人案中，检察机关对侦查机关的侦查活动提出40余条建议，并派员出席了现场勘查等工作，及时、全面固定了有关证据。此案在提请批准逮捕15个小时内，检察机关就对14名犯罪嫌疑人作出了批准逮捕决定。案件移送审查起诉后，检察机关在半个月时间就将13名犯罪嫌疑人提起公诉，而且法院均作出了有罪判决，其中8名主犯被执行枪决。对此，侦查机关非常满意，这说明了检察机关指导侦查的可行性。9实例证明了检察机关在公诉活动中可以采用检察建议等多种形式指导侦查活动，提高公诉质量，进行精密司法，惩治犯罪，维护国家安全。
再次，加强诉讼监督的权能。根据法律规定，检察机关在刑事诉讼中的诉讼监督主要体现在：立案监督、侦查监督、审判监督和刑事执行监督。检察机关应该改变以与公安、法院搞好关系为重的工作作风，加大力度，切实履行监督职能，在实践中探索工作新思路，建立有效的监督机制。如立案监督方面，监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，对不该立案而立案的案件也要依法监督，坚决纠正非法插手经济纠纷的问题。侦查监督方面，及时发现遗漏犯，强化对诉讼活动中严重违反程序、侵犯人权问题的监督，坚决纠正滥用和随意改变强制措施的现象，依法排除非法言词证据。审判监督方面，加强对徇私枉法造成的重罪轻判、轻罪重判、有罪判无罪案件的抗诉，重视对不服法院生效刑事判决、裁定申诉案件的复查工作，注意纠正违反法定程序、侵犯诉讼权利等问题。执行监督方面，监督纠正判决后不依法交付执行和以钱抵刑等问题，注意保护当事人和在押人犯的合法权益。检察人员应当立足于刑事诉讼中的这几个环节，牢固树立法律监督的意识，依法监督公安机关、审判机关合法行使职责。
最后，民事检察监督应当树立公益监督的观念，使检察机关在入世后成为国有资产的“保护神”。检察人员应当按照高检院《关于强化检察职能依法保护国有资产的通知》，树立公益监督的观念，不断探索工作的新思路，对于危害国有资产的行为依法追究，为完善该项立法提供实践依据。
（二） 树立安全意识
从现有的犯罪形势看，犯罪率不断上升，犯罪不仅在罪名上有所增加，而且手段上也日益隐蔽。面对这样的形势，检察机关应当从刑事诉讼法的任务出发，保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，并时刻牢记维护国家法制统一的使命，保证我国刑事法律的权威性，切不可违背法律办事，损害法律的权威，影响检察机关的威信，实现法律效果和社会效果的统一。具体如下：一是要忠实于法律。要强化宗旨意识，把执法为民落实到检察工作的每一个环节。二是要转变执法作风，树立法律权威；三是提高办案质量。要规范职务犯罪的侦查行为，完善案件初查、立案、撤案的相关制度；要制定案件审查起诉标准，对不起诉案件实行公开审查，进一步强化监督制约机制。四是要做好控告申诉工作。落实首办责任制，积极主动清理控申积案。
（三） 树立人权意识
当今世界，人权已经成为时代的主题。人权观念的产生给没有任何亲和力的刑事立法带来了人文化的生机和活力。树立人权意识，首先保障犯罪嫌疑人、被告人合法权利。如会见权、辩护权等，依法给予他们与侦查机关、公诉机关相抗衡的制度空间。利益是权利的源泉和内容，权利是利益的法律表述，权利又构成了人权的核心。诚如庞德所言：“通过使人们注意权利背后的利益，而改变了整个权利理论。”10刑事诉讼的人权保障是以首先承认被告人利益优先开始的。其次树立人权观念的重大体现在于对程序的关注。检察人员应当增强公开意识，继续深化以“权利告知程序”为主要内容的检务公开，使更多的人有机会了解权利获得救济的检察途径，增强权利救济中的机会均等。
