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“婚姻诉讼分裂法”司法弊端之举要/王礼仁

作者:法律资料网 时间:2024-05-19 06:36:51  浏览:9307   来源:法律资料网
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  所谓“婚姻诉讼分裂法”,就是规定对婚姻登记效力纠纷,分别采取行政复议、行政诉讼和民事诉讼三种不同程序解决,使婚姻效力诉讼处于分裂状态的法律。

  这种“婚姻诉讼分裂法”,不仅使相同性质的婚姻效力纠纷案件长期处于诉讼分裂状态,而且因其相互之间界限不清、执法权力配置不合理等缺陷,庞大的诉讼体系却无法解决实际问题,当事人诉讼难、法院裁判乱的现象十分严重。为此,我极力反对这种立法,并主张废止“婚姻诉讼分裂法”,故写了《反婚姻诉讼分裂法》一文。[1]

  有关“婚姻诉讼分裂法”产生原因、理论缺陷、废除理由和改革方案等,我在《反婚姻诉讼分裂法》一文中有详细论述,在此不再赘述。这里仅就“婚姻诉讼分裂法”在司法实务所造成的危害,予以介绍。

  “婚姻诉讼分裂法”最大弊端就在于执法权力配置不合理,行政机关与司法机关职能交叉,行政诉讼与民事诉讼界限混淆不清,使享有执法权的机构因无执法能力或功能而无法执法,而有执法能力的机构因没有赋予执法权而不能执法,从而导致诉讼效率低下,浪费司法行政资源。更重要的是,由于职能交叉,界限不清,当事人无法选择诉讼路径,甚至出现了“有婚离不了,无婚摆不脱”等诉讼无门现象。同时,法院也因民事与行政审判诉讼程序不同,判断标准不同,判决结果混乱不堪。限于篇幅,这里只就几个主要危害或弊端举其要者而述之。

  一、诉讼机制上的交叉和界限不明,造成当事人选择诉讼路径上的困难

  由于婚姻诉讼程序不统一,当事人根本不知道如何选择诉讼路径和具体程序。如当事人的婚姻无法维持时,往往是先通过民事起诉离婚,如果因程序瑕疵被拒绝受理或驳回起诉后,再到婚姻登记机关要求撤销婚姻登记,婚姻登记机关拒绝受理或拒绝撤销时,则再提起行政诉讼,一个案件总要来回跑若干圈。尽管如此,有的案件最后还是无法解决。如金湾一妇女20年前(1994年前)用假身份结婚,现在想离婚便提起民事离婚诉讼,但一、二审均以婚姻登记程序瑕疵为由驳回起诉。[2]而通过行政诉讼,不少案件也被驳回。如董树清起诉法院请求法院判令民政局撤销婚姻登记案。董树清与李光美于2007年11月26日持户口簿和身份证在江津区珞璜镇婚姻登记处办理了结婚手续。第二天,李光美不辞而别,董树清向公安机关报案,江津区公安局珞璜派出所将其抓获,查明其真实姓名为李光美,现已结婚,并有一个11岁的子女,其提交给婚姻登记机关的名为“杨晓丽”的身份证和户口信息是假的。董树清于2010年3月24日向重庆市江津区民政局提出撤销结婚证的申请,要求重庆市江津区民政局撤销或变更结婚登记证书。2010年4月6日,重庆市江津区民政局以不具有撤销结婚登记的职权为由,书面答复董树清不予受理其提出的申请,并建议董树清向法院起诉解除与“杨晓丽”的婚姻关系董树清。董树清起诉到一审法院请求法院判令重庆市江津区民政局撤销婚姻登记。一审法院认为,重庆市江津区民政局并不享有基于重婚而撤销结婚登记的职权。故判决驳回董树清的诉讼请求。董树清不服上诉,二审认为一审法院不予处理正确,上诉人最好通过民事诉讼途径解决。遂判决驳回上诉,维持原判。[3]

  像上述案件,当事人在诉讼前怎么知道如何划分民事诉讼与行政诉讼?又怎么知道自己的案件应当通过什么程序解决,如何主张自己的权利?更可怕的是,像这样的案件,当事人经过千辛万苦的诉讼,最终还可能是一个无果而终的结局。如前述案例一,民事诉讼被驳回后,当事人通过行政诉讼解决,因其已经20多年,显然面临超过行政起诉期限而遭驳回起诉的危险。这样,当事人就彻底丧失救济途径。即使行政诉讼违法受理并撤销了婚姻登记,当事人还存在事实婚姻仍然没有解决。对此,当事人是否知道这一法律问题以及如何解决,恐怕也是一个未知数。前述案例二,当事人通过行政诉讼被法院驳回,并要求当事人“最好通过民事诉讼途径解决”。但目前对程序瑕疵婚姻民事程序一般是不受理的,如果当事人再走民事程序,也可能会拒绝受理。那么,当事人又该怎么办呢?

  二、行政诉讼与民事诉讼裁判标准不统一,导致判决结果混乱

行政诉讼与民事诉讼是两种不同性质的诉讼,两者的审查对象、判断标准、适用法律不同,从而造成相同案件有不同的结果,行政诉讼与民事诉讼之间裁判十分混乱。如在民事诉讼中,无效婚姻情形消失,则婚姻有效。而在行政诉讼中往往以登记违法宣告无效。如2012年乐清市人民法院宣告了一起重婚情形消失13年的婚姻为无效;[4]2013年双峰县法院也宣告了一起重婚已经消失的婚姻无效。[5]还有他人代理结婚登记,其婚姻效力主要涉及是否违背当事人意愿,在民事诉讼中,不仅不违背意愿的婚姻有效,而且可以比照胁迫结婚的规定类推,其撤销期限也只有一年。而在行政诉讼中,一般不受期限限制,而且多数都以程序违法撤销。有的虽然没有撤销,则判决确认违法,其婚姻有效与无效处于不明状态,婚姻效力并没有解决。

  三、行政复议和行政诉讼因其功能所限无法受理或正确处理婚姻效力纠纷

  由于行政复议和行政诉讼的功能无法适用婚姻效力纠纷,许多瑕疵婚姻效力纠纷或者无法进入行政程序,或者进入行政程序后无法得到正确处理。

  1、无法进入法院诉讼程序

  相当多的当事人因法院不受理此类案件,无法进入法院诉讼程序,当事人四处奔波,纠纷无法解决。如原告张荣华1996年与第三人共同生活,但一直未办理结婚登记。第三人也于2008年8月离开原告各自生活。2012年2月原告在家中整理物品时发现一本原告与第三人的结婚证,原告便提起行政诉讼状告婚姻登记机关,请求法院撤销原告和第三人的结婚证或确认其婚姻登记无效。2013年5月,遂平县人民法院则以超过法定期限,判决驳回了原告起诉。[6]原告由此丧失了救济路径,其婚姻是否成立或存在无法解决。又如福建一陈姓女子“被结婚”后无法登记结婚,为了不耽误选好的结婚日子,她只好先举行了婚礼。随后小陈提起行政诉讼请求撤销他人冒充自己身份的婚姻登记,则因超过诉讼期限法院不予受理。 2013年小陈已怀孕近8个月,仍然结不了婚。[7]

  象这样的案件相当多。如南宁七星区男子9年前借同名同姓身份证去登记 如今难离婚。[8] 《结婚证上老公是别人 女子不知如何摆脱荒唐婚姻》、[9]《一男子被陌生女子假结婚骗财想离婚还离不成》、[10]当阳市一女子身份证被人冒领结婚证,奔波4年不能结婚,[11]等等。有的甚至在无赖时,通过新闻媒体呼吁,寻找办法。如温岭箬横的金某与一位贵州籍女子登记结婚并生子。后来女方出走8年,因女方的身份有问题无法离婚,金某便通过《台州日报》发布信息,希望看到报道的好心人能帮他出出主意,让他早日离婚。[12]

  2、进入了行政诉讼程序而无法得到正确处理或有效处理

  有的案件虽然进入了行政诉讼程序,但因行政诉讼功能限制而无法得到正确处理或有效处理。

  如江苏靖江市的殷福娣女士在丈夫江洪海死后才知道自己早已“被离婚”,其丈夫又与张银结婚。由于这一突如其来的重大变故,涉及到殷福娣的身份关系和继承等重大财产权利,殷福娣便分别提起行政诉讼,请求撤销自己与江洪海的离婚登记和江洪海与张银的结婚登记。该案历时4年,七个执法机关(三级法院审理、三级检察院抗诉,民政机关充当被告)参与诉讼,法院先后下达八个法律裁判文书。2013年6月靖江市法院终于通过再审确认民政局为江洪海与张银颁发结婚证的具体行政行为无效。[13]

  有关媒体对该案再审进行了大量报道,都认为再审确认江洪海与张银结婚无效彻底解决殷福娣的法律障碍,可以使殷福娣的继承等权利得到有效保护。但这个案件实际上还存在严重问题,即殷福娣与江洪海夫妻关系,在法律上并没有得到解决。即先前殷福娣起诉撤销殷福娣与江洪海的离婚登记,并没有得到法院支持,法院以不宜撤销为由判决确认离婚登记违法。这个判决对殷福娣与江洪海恢复夫妻关系设置了法律障碍,再审判决虽然确认江洪海与张银的结婚无效,但并没有解决殷福娣与江洪海是否还存在夫妻关系问题。从法律上考察,殷福娣还需要对原来确认婚姻违法的判决进行再审,撤销殷福娣与江洪海的离婚登记或确认其离婚无效,才能真正扫清殷福娣作为配偶身份分割与继承江洪海财产的法律障碍。

  因而,尽管这个案件“4年诉讼,七个机关参与,八个裁判文书,案件还是似了未了”。 [14]

  还有一些案件,因行政机构变迁,当事人不知道谁是真正的被告,往往因被告主体错误而被驳回起诉;或者因法官对被告主体认识错误而被驳回起诉。更为严重的是,有的通过一审、二审,行政诉讼虽然受理案件,但却无法有效解决。如上诉人钱××上诉称,其于1992年11月30日与一自称来自贵州省大方县响水乡出生于1965年7月12日名“张云某”的女子在湖州市郊区横街乡人民政府登记结婚,湖州市郊区横街乡人民政府是登记结婚并发给其结婚证的具体行政行为的行为人;湖州市郊区横街乡人民政府已被撤销,继续行使其职权的行政机关即被上诉人湖州市××区××人民政府是本案的适格被告主体。而根据相关规定在婚姻证件的发证机关一栏上套印浙江省民政厅的章,只是婚姻证件的制式要求,浙江省民政厅并非作出婚姻登记的行为主体。故请求本院依法进行立案审查。此案虽然于2013年年9月24日浙江省湖州市中级人民法院二审裁定撤销长兴县人民法院(2013)湖长行初字第3号行政裁定;由长兴县人民法院继续审理本案。[15]但当事人1992年11月30日结婚,也面临因超过行政诉讼期限而被驳回,或者虽然撤销了登记婚姻,其事实婚姻效力并没有解决,还需要通过民事程序解决。那么,无论是哪种结局,行政诉讼都只是白白消费了当事人诉讼成本和司法资源而已。

  类似上述案件举不胜举,就在最近几天,仅《现代快报》和中国法院网又登载的三个案例。这三个案例当事人都是“婚姻诉讼分裂法”的受害者——有婚离不了 。

  【案例1】 镇江市丹徒区世业镇先锋村的兄弟俩互换身份证结婚,12年后的现在,嫂子想离婚则离不了。这桩离婚诉求僵持了3个多月,至今还没法解决。其原因是:民事诉讼法院不受理;民政无法撤销;行政诉讼则面临超过起诉期限。[16]

  【案例2】2001年12月孙某和吴某为亲自到婚姻登记机关也没有填写婚姻登记材料的情况下,通过关系取得盖有永新县里田镇民政所公章的结婚证书,后生育一子。因感情纠纷,2011年吴某以同居关系析产、子女抚养纠纷分别向上海市浦东新区人民法院起诉,要求解除与孙某的同居关系。上海市浦东新区人民法院认为,永新县里田镇民政所在2001年12月根据孙某和吴某的身份情况向双方颁发了结婚证,婚姻登记合法有效,驳回了吴某的诉讼请求。随后,吴某向永新县民政局申请撤销其与孙某的婚姻登记。登记机关撤销了婚姻登记。孙某遂向永新县人民法院提起行政诉讼。法院以程序违法,撤销了婚姻?O飞机机关的决定。[17]。这个案件民事驳回,行政诉讼撤销婚姻登记机关的决定,但当事人的婚姻效力还是没有认定或解决,当事人还的另行打官司,不知还要遇到多少周折。

  【案例3】原告朱开源与被告韦安娜于2010年8月23日经他人介绍相识,2010年10月11日在灵山县民政局婚姻登记处登记结婚。登记当天,韦安娜要朱开源给其7900元回家办嫁妆,但韦安娜拿钱走后,再也没有回头,打电话也不接,朱开源来到韦安娜的娘家也找不见人,两年来杳无音信。朱开源和韦安娜没有在一起共同生活,也未生育有小孩。2011年3月4日,朱开源到灵山县沙坪镇派出所报案,该派出所将此案作为诈骗案立案调查。2013年2月4日,朱开源到灵山县民政局婚姻登记处查询,获悉:韦安娜不但与其登记结婚,而且在2009年12月21日的时候便与吴秋英在宾阳县民政局婚姻登记处登记结婚;在2010年3月5日又与黎如其在贵港市覃塘区民政局婚姻登记处登记结婚。韦安娜在登记结婚时向灵山县民政局提供的身份信息,后经贵港市公安局港城派出所核查无此人。原告朱开源认为被被告骗婚,要求法院判决两人的婚姻无效。广西贵港市港北区法院审理后认为,该案不属于无效婚姻范围。遂判决驳回原告朱开源的诉讼请求的判决。[18]该案诉讼被驳回,当事人又该寻求什么途径解决?又将是一个路漫漫或者无法解决的结局!

  3、实体处理错误的案件比比皆是

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高等学校举办干部专修科,中等专业学校举办干部、职工中专班的试行办法

教育部 国家计委 财政部


高等学校举办干部专修科,中等专业学校举办干部、职工中专班的试行办法


根据1986年10月15日国家教委和财政部共同发布《高等学校财务管理改革实施办法》将本文中有关收取经常费的财务处理规定停止执行。

根据中央关于加强干部教育,实现干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的指示,为了保证高等和中等专业学校培训在职干部的工作顺利开展,教育部、国家计委、财政部于1980年联合发出《关于高等学校、中等专业学校举办干部专修科和干部培训班暂行办法的通知》。从几年来的执行情况看,有若干问题需要研究解决,也出现了一些新的情况需要作出新规定。为了适应新的形势,进一步搞好这项工作,现就高等学校举办干部专修科、中等专业学校举办干部、职工中专班的有关问题重新作如下规定,过去的有关办法,凡与本规定不相符合的,均按本规定办理。
一、有计划按比例地安排招生计划
在职干部的培训工作,主要应当通过多种形式的成人教育系统进行。高等学校和中等专业学校的主要任务是为国家培养、输送大量新的高、中等专门人才。各部门在保证完成国家下达的留学生、研究生、本科生、普通专科生和中专生招生任务的前提下,可指定一些具备一定条件的学校,根据需要与办学条件的可能,承担一定数量的在职干部培养任务。其中,高等学校举办干部专修科,其年度招生数按不超过各省、自治区、直辖市和各中央部门所属高等学校当年本专科招生数10%的比例安排;具体到每所高等学校的招生数,原则上也按10%的比例掌握,在省、自治区、直辖市或中央部门不超过10%的前提下,有条件的学校可略有超过,有的学校因为另有任务或新建或条件不具备,可以少招或不招。另外,允许有条件的高等学校在校外设点办班,由委托单位就近(在学校所在城市)提供办学条件,学校组织教学活动。这类校外班,必须保证质量,入学、毕业考试同校内班要求一样,同时必须列入招生计划,报学校主管部门,纳入统一招生计划上报。中等专业学校举办干部、职工中专班,其年度招生数,原则上应按不超过全校中专招生数15%的比例安排,有条件的学校,在保证面向社会招生数逐年增长的前提下,也可多安排一些。
二、招生计划的管理
干部专修科和干部、职工中专班具有委托培养性质。委托单位可直接与有关学校洽商和签订举办干部专修科或干部、职工中专班的合同,报学校主管部门批准,其年度招生计划由学校主管部门按本规定第一条的要求编制,并纳入本地区、本部门高等学校、中等专业学校统一招生计划,报教育部、国家计委审批后,纳入当年国家招生计划。干部专修科和干部、职工中专班的学生来源计划,由委托单位制定。
三、学制及学历
干部专修科和干部中专班的学制为二至三年,职工中专班的学制,脱产学习的一般为三年(文科某些专业,根据情况可定为二年半)。由办班学校根据培养目标所要求具备的基础理论、专业知识和专业技能等情况加以确定,并报上级主管部门审定。凡按规定的学习年限,修完有关课程,经考试合格者,可发给毕业证书,并分别按照高等专科学校和中等专业学校毕业生对待。考试不合格者,可视具体情况,分别发给肄业或结业证明。因病或其他原因中途退学者,一律退回委托单位。
四、招生对象
干部专修科的招生对象为年龄在40岁以下,具有高中毕业文化程度或同等学力,工作年限在五年以上,身体健康,有培养前途的现职优秀中青年干部。干部、职工中专班的招生对象为年龄在35岁以下,具有初中毕业文化程度或同等学力,工作年限在三年以上,身体健康,有培养前途的现职中青年干部和优秀工人。
五、培养工作的分工
为了有计划的培训在职干部和便于学校组织教学工作,高等学校之间,高等学校与中等专业学校之间,要合理分工,逐步做到重点高等学校招收学员的对象主要是县级或相当于县级以上的干部,一般高等学校招收学员的对象主要是科级或相当于科级的干部;中等专业学校干部、职工中专班则应主要招收科级以下的干部和优秀工人。
六、招生、录取办法
按教育部、财政部(84)教成字006号《关于成人高等学校1984年由省、市、自治区统一招生考试的通知》中的有关规定执行。
七、学生学习期间的待遇和毕业后的工作安排
干部专修科和干部、职工中专班学员在校学习期间,工资由原单位照发,并按国家规定享受探亲和公费医疗等非生产性的福利待遇,所需费用由原单位支付。
学生毕业后,一律回原单位工作。
八、办学条件的解决办法
(1)办学所需教职工编制,主要由学校内部挖潜解决,在学校实行“五定”后,再按有关规定核算人员编制。如果委托单位在校外自设教学点,除教学工作由学校负责外,其它工作所需人员由委托单位自行安排解决。
(2)办学需要增加的校舍和教学设备,原则上由委托单位负责安排基本建设投资。基本建设投资的标准和数额,应根据学员人数、专业性质、学制及培养届次等情况并参考高等学校、中等专业学校学生的校舍定额标准,由委托单位与学校协商确定。委托单位提供的投资,由学校统一使用,所建成的校舍和购置的教学设备,其产权归学校。
(3)培养学员所需的经常费用,由派送学员的单位向学校支付。收费标准:每人每年高等学校干部专修科工科、医药、艺术科类1000元,农林、理科(含师范院校理科)、体育科类900元,文科(含师范院校文科)、财经、政法科类700元。中等专业学校干部、职工中专班工科、医药、艺术科类650元,农林、体育科类550元,师范、财经、政法和其他科类450元。高等学校所收的费用,90%作自动增加经费拨款处理,10%纳入学校基金,按有关规定统筹使用。中等专业学校所收费用,交学校财务部门作自动增加经费拨款处理。
派送单位缴纳的培训费,在各自的“职工教育经费”内开支。已成立工会组织的单位,工会经费中按照规定用于职工业余教育的部分也应当作为“职工教育经费”统筹安排使用。上述经费如不敷开支,行政事业单位可从各部门、各单位的预算包干结余经费和预算外收入中调剂解决;企业由企业基金、利润留成、税后留利和其他自有资金中开支。
九、学校责任
承担举办干部专修科的高等学校和承担干部、职工中专班的中等专业学校,要根据培养目标要求,拟定教学计划,编写教材,组织教学工作的实施,并建立严格的学习管理制度,保证教学质量,培养出合格的毕业生。
学员在校学习期间,执行教育部统一制定的学籍管理办法。教学活动、行政管理等项工作,均由学校负责。
十、其他有关事项
要维护招生计划的严肃性,任何地区、部门和学校均不得不经批准,违反本规定,擅自办班招生,也不得将其他形式的在职干部培训(如进修班、培训班等)转为干部专修科和干部、职工中专班。发现这类情况,要追究责任,及时纠正,并不得承认干部专修科和干部、职工中专的学历。要杜绝考试泄题、考场舞弊和“走后门”等违法乱纪现象,一经发现这类问题,要严肃处理。
军队委托地方学校举办干部专修科和干部中专班,按本规定办理。
高等学校、中等专业学校举办干部专修科和干部、职工中专班,培训提高在职干部,对于实现干部队伍的“四化”,具有十分重要的意义,各地各部门要加强对这一工作的领导和管理,注意总结经验,及时解决有关问题,促其健康发展。


政治竞争:中国政治民主化的未来

段明学

列宁曾说过:“不应当抱住昨天的理论不放,因为这种理论和任何的理论一样,至多只能指出基本的、一般的东西,只能大体上概括实际生活中的复杂情况。” 马克思主义理论的绝对要求,就是要把问题提到一定的历史范围之内来对待。在新中国成立以来的很长一段时间内,我们忌谈“竞争”尤其是“政治竞争”,似乎一提政治竞争,就是向现政权挑战,向中国共产党的领导权挑战。应当说,这种倾向是十分危险的,它制约了政治理论界对政治体制改革的深入探索,造成我国政治体制改革的理论动力严重不足。在本部分里,笔者将在前文研究的基础上,进一步深入探讨政治竞争与中国民主政治建设的关系。笔者认为,政治竞争是社会主义民主政治的基本要素,我国政治民主化的方向应当是竞争的政治。
一、政治竞争与中国民主政治的关系
(一)没有政治竞争就不会有社会主义民主政治
政治竞争是社会主义民主政治的基本要素和题中应有之义。如同没有民主就没有社会主义一样,没有政治竞争,就不可能有社会主义民主政治。这是由于,社会主义民主的本质是人民当家作主,“人民自己当自己的家”。人民真正成为国家和社会的主人,完全掌握了自己的命运,政府只不过是人民的“公仆”。因此,人民有权自由选择来为他们服务的“公仆”,谁能够最好地体现人民的意志,最好地代表人民的利益,人民便选择谁。在这一点上,谁也不能自称他比其他人都更“优秀”,这事只能由人民来决定。这就要求那些自愿为人民服务者通过竞争取得“合法服务”的权力,根据人民的授权管理整个国家和社会。人民一旦对其服务不满意,有权随时撤换他们并重新选择自己满意的“公仆”。因此,任何执政者都不可以贪恋权位,他们必须尊重并接受人民的选择。阿兰·图雷纳指出:“所谓人民的政府是否民主,惟一的检验方式是通过自由选举,看看自由的公民面临真正的选择时如何反应;只有这样才能证明是否确如统治者所说,他们的政权是为人民服务的。”“有些政府口头上宣称一切为了人民,但并不尊重被统治人民的政治选择自由;这样的政府称不上民主。”
任何一个马克思主义者都不会否认,政治竞争思想是马克思主义宪政民主思想的一个极重要组成部分。1871年,巴黎公社在发表的《选举公告》中就明确提出过“实行选举或竞选”。1936年3月,斯大林在同美国报业巨头罗易·霍华德的谈话中自信地说:“你认为不会有竞选,可是竞选一定会有,而且我预料会很热烈”。“是的,竞选将是热烈的,它将围绕许多极其尖锐的问题(主要是实际的、对于人民有头等意义的问题)来进行。”“千万选民将用这个标准去衡量候选人,抛开不适当的候选人,把他们从候选人名单中取消,提出最优秀的人来充当候选人。”1946年,斯大林在莫斯科市斯大林选区选举前的选民大会上的演说中,进一步指出:“在竞选时,共产党并不是单独活动,它是和非党人士结成联盟进行选举的。”并认为竞选活动是“选民对作为执政党的我国共产党进行裁判的法庭。选举结果便是选民的判决。……共产党愿意接受选民的判决。” 当然,由于众所周知的原因,斯大林并没有切实地坚持政治竞争,而搞领导职务终身制,并指定马林科夫为接班人,从而犯了“对人民的专制主义的错误”(毛泽东、周恩来在1956年都指出斯大林犯了“对人民的专制主义的错误”) 。
毛泽东已经意识到斯大林违背人民意志指定接班人所造成的严重恶果,并说过,斯大林严重破坏社会主义法制,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生,但由于“受到一些不好制度的影响”, 他并没有采取切实有效的措施防止类似事件的发生,没有对政治竞争的合理性给予应有的重视,故无法避免重蹈斯大林的覆辙。他先后指定了刘少奇、林彪、华国锋为接班人,使新生的人民共和国带上了强烈的封建专制主义色彩。由此可见,离开政治竞争,社会主义民主政治就不可能真正建立起来。诚如一位学者所言,“如果没有合理的自由竞争,就根本不可能有社会主义。……如果没有合理的自由竞争,中华民族就永远别想摆脱封建专制的严重影响。”
(二)政治竞争是市场经济发展的必然要求
抛开中国民主政治的社会主义性质不说,现阶段中国从计划经济向市场经济的转轨也迫切要求建立竞争的政治体制。众所周知,新中国成立后,为适应国家政治整合和推进式现代化赶超战略的需要,中国建立了高度集权的计划经济体制,与此同时,建立了高度集权的政治体制。这种高度集权的政治经济体制具有强烈的封闭性、保守性和落后性特征,因为它从根本上排斥了竞争的作用。这突出地表现在:(1)国家控制了全部经济资源的配置;(2)国家(实为政府、执政党)控制了全部政治资源的配置;(3)国家的权力渗入到社会的每一个角落,社会淹没在国家之中,出现所谓的“全能主义国家”。不可否认,这种集权式的体制在建国初期显然起到了它应有的作用,但它的弊端也是显而易见的。如果每一种体制都具有克服危机、维持稳定和促进发展(特别是促进经济发展)这三种功能的话,那么,毫无疑问,这种体制把克服危机作为主要功能赋予了自己。正如一本论著所说,它“比较适应于阶级斗争,而不大适应组织社会主义经济和文化建设,比较适应自然经济和产品经济的发展需要,而不适应社会主义商品经济的内在经济要求,习惯于用高度集中的行政管理形式管理国家事务,而不习惯于用民主的形式和方法管理国家事务。”
随着计划经济向市场经济体制的转轨,中国整个社会发生了深刻的变迁。市场经济使社会向多元方向分化,阶级、阶层、集团、中央、地方、政府、公民等不同主体之间的经济利益,政治利益和意识形态出现了史无前例的大分化。为了保护自身的利益和维护主体的独立性,各种社会主体纷纷要求参与政治,力图控制政治体系的政治过程,分享政治权力,这样就形成了计划时代所不可能存在的种种政治主体和政治多元。政治多元的客观现实,给传统政治体制提出了巨大的挑战。如果政治体制不能同化或吸收这些新兴的社会势力,那么它就会面临被摧毁的前景。亨廷顿认为,“一个政治体制还应当能够成功地同化现代化所造就的获得了新的社会意识的各种社会势力。当这些新生的社会集团要求参与政治体制之时,政治体制或是以各种与现存制度继续存在相和谐的方式提供参与手段,或是将这些集团排斥在政治体制之外,从而导致公开的或隐蔽的内乱和叛离。” 我国原有政治体制不能适应市场经济发展的需要,主要就表现在它不能成功地吸收新的社会势力参与到政治体系中来。例如,近年来关于私营企业主能否入党的争论就反映了这一问题。
由此可见,改革政治体制,已成为中国市场经济发展的最迫切要求。早在1986年,邓小平就鲜明地指出:“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现”。“我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革”。 政治体制改革是一场全新的革命,必须以革命的态度和革命的举措来对待,如果采取改良主义的态度,企图只是对原有政治体制作某些修补而消除其弊端,这实际上等于取消政治体制改革。政治体制改革应当有利于充分吸收经济改革中释放出来的新兴力量参与到政权中来,最大限度地扩大民主。因此,改革的方向应当是建立竞争的充满生机和活力的政治体制以到取代原有的封闭、落后政治体制。
(三)中国国情决定了现阶段不应实行两党竞争或多党竞争,应当在坚持中国共产党的领导下,实行适度的政治竞争
中国民主发展的方向是竞争式民主政治,但不应盲目照搬西方两党或多党竞争的民主模式。邓小平指出:“照抄照搬别国的经验、别国模式,从来不能得到成功。” 中国的国情决定了现阶段中国必须坚持共产党的领导,不应实行政党之间的竞争。
中国是一个专制主义传统根源蒂固的国家,在中国几千年的奴隶和封建社会历史中,从来没有出现过像西方奴隶社会的雅典民主、中世纪城市共和国那样的民主政体。中国的特殊的经济结构和生产方式,使得民主制的国家形式始终没有在中国产生出来。有的,只是专制权力的异常强大和社会自主力量的软弱。与这种专制权力相一致,以儒家为主流的传统政治文化带有强烈的抗拒民主倾向。 亨廷顿甚至认为,儒教和受儒教影响的社会一直不适合民主,“古典的中国儒教和受儒教及其在韩国、新加坡和台湾(地区)的流派以及受到冲淡的日本都强调团体、团队胜于强调个人,强调权威胜于强调自由,强调责任胜于强调权利。儒家社会缺少抗衡国家之权利的传统,而且就个人权利存在程度而言,个人的权利是由国家创造的。对和谐与协作的强调胜过对分歧与竞争的强调。对秩序的维持和对等级的尊敬是核心价值。思想团体和政党的冲突被看作是危险和不合法的,更重要的是,儒家把社会融化在国家之中,没有为自治的社会机构提供合法性来自全国层次上抗衡国家的力量。 ”这种专制主义传统影响了中国民主政治的发育,历史地造成中国民主政治的某种“先天不足”,即某种不成熟、不完善状况。在这种情况下,实行西方式的两党竞争或多党竞争,必然会造成党派纷争、秩序混乱、政局动荡、国家分裂的局面。
中国是一个欠发达国家,面临着发展经济和建设民主政治的双重任务。对于一个发展中的国家而言,发展经济和建设民主并非可以同时并举。因为经济发展与民主政治之间存在一定的逻辑矛盾。“经济发展要求的是集权化和稳定性,而民主政治要求的则是分权化和政治变动的制度化。” 落后就要挨打的历史教训使中国政府作出了优先发展经济的权威主义发展战略模式。没有经济的发展,民主政治就不可能建立起来,即使建立起来了,也不会得到巩固,从这个意义上说,中国选择优先发展经济的战略无疑是十分正确的。对于发展中国家而言,只有建立了强大的政府,才能够推动经济社会的现代化,舍此无他路可走。战后东亚国家和地区如日本、韩国、新加坡、中国台湾现代化的成功经验充分证明了这一点。亨廷顿认为,对许多处于现代化之中的国家来说,“首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。必须先存在权威,而后才谈得上限制权威。” 这个观点是极为深刻的。而邓小平在20世纪80年代反复提出的“坚持四项基本原则”、“有领导、有秩序地进行社会主义建设”、“中央要有权威”、“中国的问题,压倒一切的是稳定”等与亨廷顿的观点无疑具有异曲同工之处。只有坚持中国共产党的领导,才能有效地动员各种有限的社会资源,促进中国的大发展;只有坚持党的领导,才可以有效地整合国内各种利益集团的不同利益要求,保持政治的稳定。离开了党的领导,中国将一事无成。所以,中国现阶段必须坚持党的领导,而不应实行两党政治或多党政治。
当然,坚持党的领导,并不意味着长期实行党禁、排斥政治竞争。在坚持党的领导前提下实行适度的政治竞争不仅是市场经济发展的要求,而且对于中国社会主义民主政治的发展具有十分重要的意义。问题不在于要不要实行政治竞争,而在于如何实行共产党领导下的政治竞争。美国学者迈克尔·奥格森格认为,“如果能找到一条既能和平过渡到公开、有竞争力的政体,同时又保持中国共产党的领导地位的安全之路,一些领导人可能会选择这么一条道路”。 这个观点颇有见地,但他又认为,“事实上无此路可走”,未免有些武断。笔者认为,共产党并不是民主政治的反对派,因此,在共产党的领导下逐步建立有中国特色的政治竞争机制,是完全可能的。
二、实行政治竞争,促进中国政治民主化的思考
(一)改革党管干部制度,实行党内竞争
我国的社会主义民主是共产党领导下的民主,这一点决定了社会主义民主建设的一个基本前提是发展和完善党内民主。诚然,党内民主和国家生活、社会生活中的民主在对象、范围和形式上都有所不同,但是在社会主义条件下,特别是在社会主义初级阶段,党内民主的状况对民主政治建设的影响极大。如果党内民主都搞不好,我们就没有资格谈社会主义民主、人民民主,更不可能建设好社会主义民主。相反,党内民主搞好了,就会对中国民主建设起到巨大的推动作用。正因为如此,党的十三大报告指出:以党内民主来逐步推动人民民主,是发展社会主义民主政治的一条切实可行,易于见效的途径。而发展和完善党内民主的关键是改革传统的党管干部制度,实行党内竞争、民主选举制度。
1.从“跑官要官的理论”看现行党管干部制度存在的主要问题
1998年7月2日《杂文报》上刊登了李兆中同志的一篇文章《跑官要官的理论》,兹摘录如下:
日前,几位老兄讲起自己对跑官要官的感慨,颇有一番道理,不免录下来供大家品头论足。
甲:我认为自己确实有一定的才能,一时还没有被领导赏识,没有被大多数人发现,但我觉得本事再大,能力再强,如果不跑,领导不知道,上级不认识,怎么会被提拔使用?我善于钻研,勤于思考问题,自我感觉底气足,拿得起放得下。我这是在推销自己,是实现自己价值的有效途径和必要步骤,我认为自己跑官要官,是想大展宏图,要的是施展才华的舞台。
乙:我这个人工作能力强,群众威信高,上级领导准备提拔任某种职务。我就是不跑不要,也是没有什么大问题的,可现在大家都在跑,自己不跑领导会认为清高、目中无人。另外担心自己不跑,官位会落到跑得紧的人头上的。于是我也加入了跑官要官的行列。我跑官要官,目的是得官的保险系数更大些。
丙:我是非常讨厌那些跑官要官的人,但我亲眼看到,像购物排队一样,本来官位轮也该轮到自己了,可一些远远不如自己,而且和从事的专业不沾边的,却占去了官位。我心理不平衡,眼看着跑官要官者得官,不跑不要者靠边站,于是我也违心地加入跑官要官的行列,很不情愿的,带着满腔怨气和牢骚,硬着头皮拉关系,红着脸面去送礼。我跑官要官,要的是平等竞争的机会。
丁:不怕别人笑话,我这个人属于大家说的平庸之辈,可现在当官不须经过什么考试,不须像著书立说者“板凳要坐十年冷”,也不须担心实业家那样的风险,只要多琢磨些人,只要善跑、挖空心思去跑就能得官。一旦得官,好处很多,一人当官鸡犬升天。实事求是地说,我跑官要官,看准的是特权和享受。
我们之所以不厌其烦地把这篇杂文全部引证下来,乃是因为它集中地暴露了我国现行党管干部制度存在的严重问题。跑官要官并没有什么不对,关键在于跑的方向,是朝个别掌握权力的领导哪儿跑,还是朝群众、朝人民哪儿跑;现在的问题是,只有向领导推销自己,才有望得官,向群众推销自己等于浪费精力。所以,向领导“跑官要官”就成为具有中国特色的一种政治现象。严格说来,它也是一种政治竞争行为,但却是一种不正当的政治竞争行为。不管“跑官要官”的动机如何,目的怎样,都没有什么实际意义,目的高尚也罢,低劣也罢,都是一种托辞,都只不过是为自己的“跑官要官”寻找一种正当的理由而己,也就是作者所说的“理论”。“跑官要官”严重地违反了我国正式的领导干部产生程序,堵塞了正常升官的渠道,导致买官卖官,唯人唯钱,拉帮结派等连锁不良反应,严重地败坏了党风、政风。而“跑官要官”的存在,又与现行党管干部制度有着必然的联系。长期以来,在党政干部的选拔方面,我国实行的是委任制,这是一种明显带有封建特征的干部选拔制度。十月革命前后,列宁从当时俄国的具体历史条件出发,认为必须在一定历史时期,一定条件下实行自上而下的干部委任制,以适应极其紧张的革命战争的需要。国内战争结束后,苏维埃俄国进入和平时期,俄共(布)十大决议就指出,在新的历史时期应“排斥一切委任的制度”,“从上到下的一切机关都实行普遍选举制、报告制和监督制。” 但由于众所周知的原因,苏联并没有废除委任制,反而使其得到强化。委任制也被其他社会主义国家(包括中国)广泛采用,并视为“党管干部”的重要体现。《中国共产党章程》第2章第13条明确规定:“在党的地方各级、代表大会和基层代表大会闭会期间,上级党的组织认为有必要时,可以调动或指派下级党组织的负责人。”这条规定使委任制合法化。必须指出,这种干部选拔制度存在着严重的弊端:第一,它是一种自上而下的单向行为,实行的是由少数人(甚至个别人)在少数人中间选少数人,党员、群众的意见和呼声容易被忽视、党内民主、社会主义民主的优越性因之难以体现出来;第二,在这种制度下,人才选拔的质量很大程度上取决于选拔者的个人素质,主观好恶,在“贤”与“能”的标准上随意性太大,导致要么选错人,即把那些政治上不合格、能力平庸而又擅长于投机钻营之徒选上来;要么是埋没人才,使有真才实学的人能力无法发挥。因此,这种传统的“伯乐相马”式的方式不适应现代社会发展的要求。第三,由于各级领导干部是由上级委任而不是由人民群众选举产生,这就从制度上决定了各级党政干部必须对上级负责,导致他们眼睛向上而不向下,容易脱离人民群众。尤为突出的是,它容易为腐败分子提供可乘之机(如前所说的“跑官要官,买官卖官”),如不及时改革,最终导致亡党亡国的危险。
早在20世纪七、八十年代,邓小平就已经认识到这种在“党管干部制度”掩盖下的“少数人选人,在少数人中选人”的用人制度的严重缺陷,他十分坦率地承认,与资本主义相比,干部选拔制度是落后的。“现行的组织制度和为数不少的干部的思想落后,不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。”他强烈呼吁“要勇于改革不合时宜的组织制度和人事制度。” 在他的呼吁下,我国加快了党管干部制度的改革,并取得了积极的社会效果。但是改革很不彻底,无法从源头上解决“跑官要官”的问题,难以适应改革开放和现代化建设的要求。
2.改革党管干部制度的关键是实行公开竞争,民主选举
要解决上述问题,最根本的是要深化党管干部的改革,对党政主要干部,要逐级废除委任制,而代之以公开竞争,民主选举的制度;要逐步废除领导干部身份的终身制,打破“官民界限”,实行从社会中来到社会中去。惟有如此,才能真正达到江泽民总书记在建党80周年大会上的讲话中所提出的“通过发展党内民主、积极推动人民民主的发展”的要求。
必须承认,长期以来实行的“少数人选人,在少数人中选人”的用人制度是不相信党员,不相信人民群众的表现。共产党是代表人民的,共产党应当相信人民,充分尊重并保障人民的选择权利。“走群众路线”应当体现在行动上,而不是体现在口号上。因此,必须逐步废除委任制,或者严格限制委任制的适用,从根本上改变“少数人在少数人中选人”及其所产生的弊端。毫无疑问,实行公开竞争,民主选举制度是取消“少数人”特权的有效途径。不仅如此,它还可以理顺各级领导干部“对上负责”和“对下负责”的关系。人民群众是领导干部政治权威的惟一合法来源,只要人民群众满意的,即使“上级”不满意,也不可随便调动,罢免或者辞职;相反,只要人民群众不满意的,即使“上级”挺“满意”,也必须下课,调走也不行。
当前,有不少领导干部对在党和国家机关及其部门实行严格的选举制不理解,心存疑虑。有的领导干部认为,这样一来,党委就不能根据“需要”很便当地指派党政干部了,工作也就不好开展了。乍一听,很有道理,其实这是一种偏见和托辞。党的各级组织靠什么来树立威信,得到群众的拥护和开展工作呢?从根本上说,靠的是正确的贯彻执行党的路线、方针和政策,靠的是全心全意为人民服务的宗旨,靠的是决策时的民主化、科学化,靠的是勤奋工作、廉洁奉公和以身作则。如果仅仅靠掌握干部的任用权力来维系工作的开展,那不仅是可悲的,而且是靠不住的。 还有人将党内选举制与党管干部制度对立起来,认为实行党内选举制,就无法贯彻党管干部的原则,这也是一种偏见。党管干部原则,主要是指各级党委必须按照党的干部工作路线、方针和政策,实现党对干部工作的领导,不能简单地理解为党直接管理、任用各级党政干部。否则,不仅不能够加强党的领导,反而会削弱党的领导。
要实行党内竞争、民主选举制度,就必须废除领导干部身份终身制。能官能民,是现代民主政治的基本特征。在西方国家,各级国家机关的主要官员都是经过选举轮换的,或由当选的机构长官,首长任命的,一到任期,如果没有重新当选,或者不能再次竞选,都得走人。要么回到原来的岗位重操旧业,要么另谋职业,绝对不能挪个位置继续做官,更不能不做官了继续由纳税人供养。 譬如基辛格做了两任总统的安全事务助理和国务卿之后,政府里没有他的位置了,便自然地回到了原来教书的大学重操旧业。戈尔做了八年副总统后竞选总统失败,只好另谋职业,到哥伦比亚大学教书。而在我国,长期以来形成了一个不成文的制度,一个人一旦为官,便终身为官,从政府干到党委,再干到人大政协,即使在所有位置上的任期都干满了,也要赖着不走,继续享受“官”的待遇,继续吃皇粮。应当说,这是一种典型的封建官本位作风,它是造成我国“老人治国”的一个重要原因。早在1956年,刘少奇就指出,资产阶级革命初期所采用的一些民主比我们现在的一些民主办法甚至更进步一些,我们比那个时候不是更进步了,而是更退步了。他说,美国开国领袖华盛顿也算劳苦功高吧!但是他做了八年总统之后,退为平民。照这样的办法,我们是不是可以参考一下,也可以退为平民吧。毛泽东在1956年主动提出不当国家主席,也有退为平民的考虑。1957年4月,毛泽东对民主党派负责人和无党派民主人士谈话,表示到二届人大一定辞去国家主席,他说:瑞士有七人委员会,总统是轮流当的,我们几年轮一次总可以,逐步采取脱身政策。同年他在莫斯科会见苏联哲学家尤金和米丁时说:“我不想当什么主席了,我倒愿意到大学去教书,当个教授。” 尽管由于历史原因,毛泽东没有实现到大学当教授的愿望,刘少奇也没有退为平民,但他们的思想却是极为深刻的。共产党的干部不仅要能上能下,而且要能官能民,绝不能搞一次为官,终身为官。因此,必须加强制度建设,从体制上杜绝领导干部职务和身份的终身制。解决了这个问题,党内民主就会大大地前进一步。
还需指出的是,政治竞争包含政策的表达。任何政党都不是铁板一块,允许党员持不同的意见正是党内民主的重要体现。在坚持党的基本路线、方针、政策的前提下,应当允许候选人有机会进行政策意向的表达。党内选举的重心应当由“人”逐渐转向“政策”。在向更广泛的民主选举过渡的过程中,可先由共产党推出政见相同的数名候选人参选,然后逐步过渡到政见有差异的候选人参选。只有这样,党内民主竞争才不致流入形式,人民民主也才能真正得到发展。
(二)建立健全人大代表竞选制度
1.建立和健全人大代表竞选制度的意义
在我国,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民意志的表达机关,是人民行使国家权力的机关。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,也是人民当家作主、参政议政的主要渠道。从法理上说,人民代表大会拥有至上的权力和最高的权威,其他国家机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。然而,令人费解的是,我国人民代表大会自建立以来,就从未树立起最高的权威,在国家政治生活中的作用也极为有限,曾被人们戏谑为“橡皮图章”,“表决机器”。当然,人大成为“橡皮图章”的原因是极为复杂的,其中人大代表自身素质不能不说是一个重要的因素。人大代表自身素质直接影响到人大权力的行使和职能的履行。“如果说把人民代表大会制比作高楼、大海,那么,人民代表就是基石和细流。高楼之所以高,全赖乎基石;大海之所以大,全赖乎细流,因此,人民代表大会制之好坏和胜任与否,全赖乎代表素质。” 就形式要件而言,人大代表相当于国外议会的议员。在许多国家,宪法选举法都规定不分种族、民族、出生、性别、语言、教育程度、社会地位等,只要达到法定年龄、符合法定条件者,均可竞选议员。但实际上,议员的产生要遵循优胜劣汰的原则,只有在竞选中获胜的候选人,才能担任议员。因此,国外议员大多能够胜任立法、理财、监督的职责。而在我国,长期以来,人大代表被视为“荣誉称号”,“二线工作者”。在实践中,不问参政能力如何,凡劳动模范、生产能手、体育明星、著名演员很容易当选为人大代表。一些即将离、退休的干部也容易被安排进人大常委会之中。人们很普遍地发现,不少来自基层的代表只知道“光荣”,“激动”、“感谢党组织的信任”、“认真领会政府工作报告”,很少意识到作为人大代表应负有的职责。关于人大代表素质状况,兹举几例:
例一,关于人大代表赵趁妮:“她没有文化,而许多她必须出席的社会活动,没有文化,简直如同瞎子。每次大会上的报告,她有许多弄不明白的地方。发给的文件,她那份总是崭新的,无论哪一份,在她眼里都是密密麻麻的一片,没有什么两样。……她属于代表中的另一个层次,一个知名度极高文化却极低,威信高能力低的代表。作为一个层次,绝非她一个人。”
例二,关于人大代表杨锡兰:“当选人大代表,开十八天会,当十八天观众,可以休息一下。”“……大家选你,意味着荣誉,还是责任?”“主要是荣誉。算给我的一种奖赏吧。”
例三,关于投赞成票的心态。一位身体很胖的代表说:“我和他们一样,对人选中许多人不了解,但相信中央和上届人大的提名……我投的应该说是信任票。”另一位代表回答说:“我为什么投赞成票?说句真话,我也不清楚为何投赞成票,反正我觉得不管投什么票,候选人必将当选,这是走走形式,谁都弄得。我这一票根本不起作用”。再一位代表说:“我为什么投赞成票?因为我是共产党员,要不我也投反对票。”
由此可见,我国人大代表的能力和素质与法律要求还存在相当的距离,之所以如此,不能不说与长期以来把人大当成“二线机构”,忽视它的作用有关。要改变这种状况,就必须实行人大代表竞选制度,人大的权威正是来自于竞选。只有实行竞选制度,才能转变代表的观念,变“要我当代表”为“我要当代表”;只有实行竞选制度,才能提高代表的参政、议政能力,作一个合格的代表;只有实行竞选制度,才能密切代表与选代的联系,切实反映选民的愿望,努力为选民服务。总之,只有实行竞选制度,人大的职权才能真正得到落实,从而变“橡皮图章”为“钢硬图章”,发挥在民主政治的应有作用。
2.建立健全人大代表竞选制度中的几个问题
根据我国的实际情况,我们认为建立健全人大代表竞选制度,应当注意以下几个相关问题:
(1)全面推行专职代表制。专职代表制为国外代议制国家广泛采用。由于社会、经济的快速发展,议会(国会)的职能趋向复杂和专业化,为了保证议员的工作时间以及解决议员在政府机构中担任公职而造成的政治机构内部的矛盾,国外几乎都用宪法和专门的法律规定:议员或代表在当选期间不得担任其他公职,甚至企业的职务。目前,我国除了人大常委会组成人员以及其下属的人大各专门委员会含有一定的专职的性质外,占代表总额大多数的人大代表采用兼职的形式。相当一部分人大代表来自生产、工作第一线,其中多数是在各行各业中取得成绩的突出人物,他们更多感到的是荣誉,而对参政议政缺乏足够的热情。“据北京市某区调查数字表明,多数人大代表的政治参与动机不强,有近一半代表当选前并不想当代表,48%更喜欢自己的本职工作,还有一半代表不想当更高层次的代表。” 同时,由于人大会议时间较短,有的代表还未对法律案或决议案中的概念搞清楚就要投票表决,有的代表由于准备不备,在会议讨论中只能“空对空”,谈不出实际问题。如此种种,造成人大决策质量不高,选举走过场,流于形式的问题。
因此,必须全面推行专职代表制,使人大代表成为一种固定的职业和谋生的手段,其任期内的惟一身份就是代表选民行使权力。由于人大代表没有了“本职”工作,他们就可全力投入到参政议政的工作中去,从而提高他们的参政议政能力,实现由“先进模范”型向“政治科学”型转变。同时,能否成为代表,将直接关系到自己将来的政治前途和命运,因而人们将会全力投入到选举中去,努力争取选民的支持。这样,人大代表选举制度就不会再是“走走形式”,而真正的成为选民行使权力、监督代表的手段。
(2)改革人大代表候选人提名办法。我国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法第7章第29条规定:“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。”任何一个达到法定年龄,符合法定条件、立志成为议员的公民,如果没有选民或代表的推荐,那就不可能成为候选人,成为代表。而实际的推荐结果,“考虑代表之先进性有之,考虑代表之模范者有之,考虑照顾将离退而未离退予以安排者有之,考虑工作方便由行政领导兼职者有之。” 如此,人大焉不成为橡皮图章?因此,必须改革现有代表候选人提名办法,建议实行初步代表候选人自愿申报登记制,通过选民预选确定正式代表候选人。初步代表候选人和正式代表候选人均有权根据法律在规定的时间内进行各种形式的合法竞选活动。
(3)明确规定当选代表的资格条件。做人民代表是光荣的,但必须明确,人大代表绝不是一种荣誉称号,也绝不是政治待遇,而是一项崇高的政治职务。做一个合格的人大代表,必须具备如下条件:其一、代表性。人大代表来自于选民,必须对选民负责。其二、参政议政的能力。人大代表必须具备较高的文化水平和一定的专业知识,具有健壮的体魄和社会活动能力。作为人民代表为的是要代表人民,表达意见,阐明志向,以决定国家之大针方针,解决国家的重大问题,如果不具备参政议政能力,他(她)又怎么能够胜任其职责呢?其三、参政议政的品质。人大代表必须具有坚定的人民立场,全心全意为人民服务,勤勤恳恳当人民公仆的思想和强烈的责任感及神圣使命感。关于当选人大代表的资格条件,我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中规定:“中华人民共和国年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限都有选举权和被选举权。”《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》在此基础上,又进一步提出了要求。总的来看,目前关于当选人大代表条件方面的法律规定还不够明确具体。建议修改上述两法,对当选人大代表的资格条件作出明确具体的规定。